WSA w Warszawie o obchodzeniu przepisów przez sieci apteczne

Polski rynek farmaceutyczny od lat jest areną intensywnych sporów prawnych. Toczą się one między niezależnymi farmaceutami, reprezentowanymi przez samorząd zawodowy, a wielkimi sieciami aptecznymi. Punktem zwrotnym w tej batalii było wprowadzenie w 2017 r. przepisów powszechnie znanych jako „Apteka dla Aptekarza” (AdA 1.0). Nowelizacja ta ograniczyła prawo uzyskiwania nowych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłącznie do farmaceutów posiadających prawo wykonywania zawodu oraz do spółek jawnych lub partnerskich, których wyłącznymi wspólnikami są tacy farmaceuci. Ustawodawca wprowadził również rygorystyczne limity antykoncentracyjne – jeden podmiot lub grupa kapitałowa może prowadzić maksymalnie 4 apteki w kraju.

Praktyka rynkowa gwałtownie jednak obnażyła luki w nowej regulacji. Sieci apteczne, zamiast ubiegać się o nowe zezwolenia, zaczęły przejmować istniejące podmioty posiadające uprawnienia. Robią to między innymi poprzez transakcje na udziałach (prawach i obowiązkach wspólników) czy głębokie zmiany w strukturach osobowych spółek handlowych. W odpowiedzi na te praktyki, we wrześniu 2023 r. weszła w życie tzw. nowelizacja „Apteka dla Aptekarza 2.0” (AdA 2.0). Wprowadziła ona do ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) m.in. art. 99 ust. 3aa, penalizujący niedozwolone przejęcie kontroli nad podmiotem posiadającym zezwolenie.

Mimo wyraźnego zaostrzenia przepisów, w praktyce organów inspekcji farmaceutycznej wciąż pojawiały się fundamentalne wątpliwości interpretacyjne. Dotyczą one tego, w jakich procedurach owe rygory antykoncentracyjne powinny być stosowane. Kluczową odpowiedzią na te dylematy stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2026 r. (sygn. akt V SA/Wa 2686/25). Orzeczenie to w sposób bezkompromisowy rewiduje obowiązki inspekcji farmaceutycznej w sprawach o modyfikację istniejących zezwoleń.

Od zmiany wspólników do korekty zezwolenia

Geneza sporu w analizowanej sprawie sięga marca 2024 r. Spółka jawna prowadząca aptekę ogólnodostępną w województwie zachodniopomorskim przeszła wtedy restrukturyzację właścicielską. Dotychczasowi wspólnicy sprzedali wszystkie swoje udziały na rzecz dwóch nowych wspólników, będących farmaceutami z aktualnym prawem wykonywania zawodu. Równolegle zmieniono umowę spółki, w tym jej firmę – dotychczasowe brzmienie „APTEKA […] SPÓŁKA JAWNA” zastąpiono nową nazwą „[…] SPÓŁKA JAWNA”.

W związku z tymi przekształceniami podmiotowymi, Spółka wystąpiła do Zachodniopomorskiego WIF z wnioskiem o formalną zmianę posiadanego zezwolenia. Wniosek oparto na art. 99 ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Firma domagała się dostosowania treści zezwolenia do aktualnego stanu prawnego ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). Strona stała na stanowisku, iż skoro nowymi wspólnikami zostali uprawnieni farmaceuci, a modyfikacja dotyczy jedynie sfery nomenklaturowej (nazwy podmiotu), organ powinien dokonać zmiany automatycznie. ZWIF decyzją z 20 sierpnia 2024 r. przychylił się do tego wniosku i wprowadził żądaną korektę w treści zezwolenia.

Modyfikacja nazwy jako formalność?

Od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odwołanie wniosły dwa podmioty dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Była to Zachodniopomorska Okręgowa Izba Aptekarska (OIA) oraz podmiot branżowy. Sprawa trafiła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF), który decyzją z 8 lipca 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

GIF wskazał, iż Prawo farmaceutyczne nie zawiera samodzielnej podstawy prawnej do modyfikacji ostatecznych zezwoleń. Stąd konieczność posiłkowania się art. 155 k.p.a. Przepis ten pozwala na zmianę decyzji administracyjnej, w tym oznaczenia spółki. W ocenie organu spełnione zostały klasyczne przesłanki z art. 155 k.p.a.: decyzja jest ostateczna, strona wyraziła zgodę, a za zmianą przemawia jej interes polegający na dostosowaniu danych do wpisu w KRS.

Kluczowy element argumentacji GIF dotyczył jednak relacji pomiędzy procedurą zmianową a przepisami antykoncentracyjnymi. Powołując się na literalną wykładnię przepisów, organ podniósł, iż wymogi antykoncentracyjne z art. 99 u.p.f. wprost odnoszą się do postępowania o udzielenie zezwolenia („zezwolenia nie wydaje się”), a nie do procedur jego zmiany. Ponadto GIF powołał się na art. 103 ust. 2a u.p.f., który nakłada obowiązek cofnięcia zezwolenia w przypadku przejęcia kontroli wbrew zakazowi z art. 99 ust. 3aa u.p.f. Zdaniem GIF:

– W ramach tego postępowania badaniu podlega zdarzenie prowadzące do ewentualnego naruszenia ww. przepisów i to czy zdarzenie to można uznać za niedozwolone przejęcie kontroli. Jest to zatem odrębne zakresowo postępowanie, posiadające odrębny tryb, sankcje, które nie jest funkcjonalnie i zakresowo powiązane z niniejszym postępowaniem – czytamy w uzasadnieniu.

GIF uznał, iż badanie struktury właścicielskiej i ewentualnych powiązań kapitałowych w zupełności wykracza poza ramy postępowania o „techniczną” zmianę nazwy podmiotu w treści zezwolenia.

Samorząd aptekarski na straży prawa: Głos OIA

Z taką interpretacją przepisów kategorycznie nie zgodził się samorząd aptekarski, upatrując w niej narzędzia do legalizowania transakcji omijających ustawę. Okręgowa Izba Aptekarska wywiodła skargę do WSA w Warszawie, zarzucając organom rażące naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Samorząd argumentował, iż odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez izbę dowodów (m.in. w zakresie przynależności nowych wspólników do grup kapitałowych, zawartych umów franczyzowych i sposobu zarządzania spółką) doprowadziła do wydania decyzji bez kluczowych ustaleń faktycznych. OIA podkreślała, iż samo formalne posiadanie dyplomu farmaceuty przez nowych wspólników nie eliminuje ryzyka, iż transakcja stanowi element zorganizowanej strategii sieciowej nakierowanej na niedozwoloną koncentrację rynku.

Art. 155 k.p.a. nie może służyć obchodzeniu prawa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał 27 marca 2026 r. przełomowy wyrok, którym uchylił decyzję GIF oraz poprzedzającą ją decyzję ZWIF. Sąd wskazał, iż analogiczny problem prawny był już przedmiotem głębokich rozważań tegoż Sądu w wyroku z 26 marca 2026 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2213/25, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane tam stanowisko i przyjmuje je za własne.

WSA w Warszawie dokonał systemowej i celowościowej wykładni przepisów Prawa farmaceutycznego, kategorycznie odrzucając formalistyczne podejście inspekcji farmaceutycznej. Sąd przypomniał, iż procedura z art. 155 k.p.a. nie ma charakteru automatycznego – zmiana ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy „przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają”. W realiach rynku aptecznego owymi przepisami szczególnymi są właśnie normy antykoncentracyjne wprowadzone przez ustawodawcę.

Kluczowa teza Sądu uderza w samą istotę praktyk omijania restrykcji właścicielskich poprzez instrumentalne wykorzystywanie procedur administracyjnych. WSA jednoznacznie orzekł, iż zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a.: „nie może służyć 'obchodzeniu’ ustawowych przesłanek uzyskania uprawnienia w postaci zezwolenia na prowadzenie apteki i dokonania tego w inny sposób.”

Sąd zauważył, iż dopuszczenie wykładni prezentowanej przez GIF prowadziłoby do sytuacji patologicznych. Podmioty sieciowe, niespełniające kryteriów podmiotowo-kapitałowych do uzyskania nowego zezwolenia, mogłyby bez żadnych przeszkód nabywać istniejące spółki apteczne, dokonywać w nich całkowitej wymiany wspólników. Następnie mogłyby legalizować ten stan przed organem pod pretekstem „czysto technicznej” aktualizacji nazwy firmy w zezwoleniu. Taki mechanizm w praktyce całkowicie paraliżowałby cele ustaw „Apteka dla Aptekarza”. Weryfikacja negatywnych przesłanek antykoncentracyjnych musi zatem bezwzględnie towarzyszyć procedurze modyfikacji decyzji ostatecznej. Szczególnie jeżeli u jej podstaw leżą zdarzenia o tak fundamentalnym charakterze dla bytu podmiotu, jak całkowita wymiana osób kontrolujących spółkę jawną.

Problem umów franczyzowych…

Niezwykle istotnym elementem uzasadnienia wyroku WSA jest bezpośrednie odniesienie się do realiów gospodarczych panujących na polskim rynku aptecznym, w szczególności do mechanizmów tzw. ukrytej kontroli sieciowej realizowanej dzięki umów cywilnoprawnych. Sąd w pełni podzielił argumentację samorządu zawodu farmaceuty w tym zakresie.

– Słusznie […] podkreśliła, iż o zależności farmaceutów od sieci franczyzowych może świadczyć szereg faktów, m.in. charakter umów silnie uzależniających franczyzobiorców od sieci (farmaceuci praktycznie są pozbawieni wpływu na formalnie własne apteki), ale również fakt, iż farmaceuci, mimo iż formalnie… – wskazał WSA.

Sąd dostrzegł też, iż sieci apteczne wypracowały skomplikowane instrumenty prawne, które pozwalają im na całkowite podporządkowanie ekonomiczne i operacyjne niezależnego formalnie farmaceuty. Poprzez drastycznie asymetryczne umowy franczyzowe, umowy pożyczek na zakup udziałów, opcje menedżerskie czy mechanizmy przewłaszczenia na zabezpieczenie, farmaceuta staje się „właścicielem” apteki wyłącznie na papierze. W rzeczywistości jest on pozbawiony jakiegokolwiek realnego wpływu na funkcjonowanie placówki. Realizuje jedynie strategię gospodarczą i polecenia sieci, co bezpośrednio narusza zakazy z art. 99 ust. 3aa u.p.f. W konsekwencji organ inspekcji ma ustawowy obowiązek badania takich powiązań umownych w toku postępowania o zmianę zezwolenia i nie może odsyłać stron do odrębnego postępowania o cofnięcie uprawnień.

Skutki dla rynku i wnioski

Omawiane orzeczenie WSA w Warszawie niesie za sobą konsekwencje dla kolejnych tego typu spraw i sytuacji na rynku aptecznym. Sąd sformułował jasne wytyczne, którymi inspekcja musi się kierować przy ponownym rozpoznawaniu spraw.

– Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania w zakresie zastosowania przepisu art. art. 99 ust. 3aa u.p.f. i dokona weryfikacji czy w związku z okolicznościami stanowiącymi podstawę wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie wystąpiły negatywne przesłanki do jej prowadzenia – wskazał też WSA.

Dla inspekcji farmaceutycznej wyrok ten oznacza konieczność porzucenia pasywnej, formalistycznej roli na rzecz aktywnych działań kontrolnych. Każda próba modyfikacji zezwolenia związana ze zmianą struktury właścicielskiej spółki jawnej bądź partnerskiej będzie wymagała przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Inspektorzy są zobligowani do żądania od wnioskodawców przedłożenia pełnej dokumentacji umownej, w tym umów franczyzowych i pożyczkowych. Mają też obowiązek badania ewentualnych powiązań osobowo-kapitałowych nowych wspólników z grupami kapitałowymi.

Dla podmiotów sieciowych wyrok ten zamyka kolejną ścieżkę przejmowania aptek „pod osłoną” procedury zmianowej z art. 155 k.p.a. Z kolei dla niezależnych farmaceutów orzeczenie stanowi potężne narzędzie ochrony rynku przed monopolizacją. Potwierdza ono, iż sądownictwo administracyjne dostrzega realia rynkowe i odrzuca fikcję prawną. Przedkłada rzeczywistą treść stosunków gospodarczych nad ich formalny sztafaż, co realnie umacnia i uszczelnia założenia reformy „Apteka dla Aptekarza”.

©MGR.FARM