Nowelizacja Prawa farmaceutycznego z 2023 roku, potocznie zwana „Apteką dla Aptekarza 2.0” (AdA 2.0), miała w założeniu uszczelnić system i zapobiec niekontrolowanej koncentracji aptek w rękach dużych grup kapitałowych. Od dłuższego czasu toczy się dyskusja o to, jak głęboko inspekcja farmaceutyczna – w celu weryfikacji założeń AdA 2.0 – może ingerować w strukturę właścicielską podmiotów już posiadających zezwolenia. Czy przykładowo: zmiana nazwy spółki połączona z wymianą wspólników to jedynie formalność, czy moment, w którym państwo powinno powiedzieć „sprawdzam”?
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2026 r. (sygn. akt V SA/Wa 2686/25) rzuca nowe światło na te dylematy, stając się jednym z najważniejszych orzeczeń dla sektora farmaceutycznego w ostatnich latach. Sąd jednoznacznie opowiedział się za merytorycznym badaniem struktury właścicielskiej choćby przy pozornie błahych postępowaniach o zmianę nazwy firmy, zadając kłam czysto formalistycznemu podejściu organów administracji.
Od zmiany wspólników do zmiany zezwolenia
Sprawa swój początek miała w marcu 2024 r., kiedy to spółka jawna prowadząca aptekę w jednej z miejscowości województwa zachodniopomorskiego wystąpiła o zmianę zezwolenia. Zmiana miała dotyczyć jedynie firmy (nazwy) podmiotu: z „Apteka [X] spółka jawna” na „[Y] spółka jawna”. U podstaw wniosku leżało jednak głębsze zdarzenie – całkowita wymiana wspólników. Dotychczasowi właściciele sprzedali swoje udziały dwóm farmaceutom.
Wydawałoby się, iż skoro nowymi wspólnikami zostali farmaceuci, wymogi ustawowe zostały zachowane. Jednak do postępowania przystąpiły samorządy zawodowe: Okręgowa Izba Aptekarska oraz Naczelna Izba Aptekarska. Podniosły one alarm, wskazując na uzasadnione podejrzenie, iż nowi właściciele są jedynie figurantami („słupami”), a w rzeczywistości kontrolę nad apteką przejęła jedna z wielkich sieci aptecznych (sieć G.).
Izby wnioskowały o przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, w tym zbadanie źródeł finansowania zakupu udziałów, powiązań personalnych (nowi wspólnicy mieli być etatowymi kierownikami w aptekach sieci G.) oraz ewentualnych umów franczyzowych, które mogłyby realnie pozbawiać farmaceutów kontroli nad ich własną spółką.
Stanowisko organów: Formalizm ponad wszystko
Zarówno Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (WIF), jak i Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) odmówili przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i dokonali zmiany zezwolenia. Argumentacja organów opierała się na bardzo wąskiej interpretacji przepisów. GIF stanął na stanowisku, iż postępowanie o zmianę zezwolenia (prowadzone w trybie art. 155 k.p.a.) służy jedynie dostosowaniu treści dokumentu do aktualnego stanu faktycznego (np. wpisu w KRS) i nie jest miejscem na badanie zakazów antykoncentracyjnych. Zdaniem Inspekcji, przepisy AdA 2.0 (art. 99 ust. 3aa u.p.f.) odnoszą się do „wydawania” zezwolenia, a nie jego „zmiany”.
– Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia jest postępowaniem wnioskowym, a więc wszczynanym na konkretne żądanie strony, które wyznacza ramy prowadzonego postępowania. […] Postępowanie dowodowe w tym przedmiocie [przejęcia kontroli] w zupełności wykracza poza ramy postępowania o zmianę treści zezwolenia – argumentował organ.
GIF wskazał dodatkowo, iż jeżeli faktycznie doszło do nielegalnego przejęcia kontroli, to organ może wszcząć odrębne postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (art. 103 ust. 2a u.p.f.), ale nie musi tego robić „przy okazji” zmiany nazwy firmy.
Inspekcja nie może być ślepa na nadużycia
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zostawił na tej argumentacji suchej nitki. Uchylając decyzje obu instancji, Sąd przypomniał, iż administracja publiczna nie jest tylko pasywnym rejestratorem wniosków, ale ma stać na straży praworządności i interesu społecznego.
Sąd podkreślił, iż zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest czynnością automatyczną. Wymaga ona spełnienia trzech przesłanek: zgody strony, interesu społecznego (lub słusznego interesu strony) oraz – co najważniejsze – braku sprzeciwu przepisów szczególnych.
– Tryb wskazany w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn […] Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może służyć 'obchodzeniu’ ustawowych przesłanek uzyskania uprawnienia w postaci zezwolenia na prowadzenie apteki i dokonania tego w inny sposób – stwierdził WSA.
Sąd uznał, iż przepisy antykoncentracyjne zawarte w art. 99 u.p.f. stanowią właśnie takie „przepisy szczególne”, które mogą sprzeciwiać się zmianie zezwolenia, jeżeli zmiana ta miałaby legitymizować stan niezgodny z prawem.
AdA 2.0 obowiązuje zawsze
Najważniejszy wniosek płynący z wyroku dotyczy zasięgu czasowego i przedmiotowego zakazów antykoncentracyjnych. WSA odrzucił tezę GIF, jakoby art. 99 ust. 3aa u.p.f. dotyczył tylko momentu startu apteki.
– Zakaz ten w ocenie Sądu obowiązuje na każdym etapie obowiązywania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym także po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia – czytamy w orzeczeniu.
Oznacza to, iż organ farmaceutyczny ma obowiązek sprawdzać, czy w wyniku jakichkolwiek zmian (własnościowych, strukturalnych) podmiot przez cały czas spełnia wymogi do posiadania zezwolenia. Jeśli bowiem w wyniku nabycia udziałów przez „nowych” wspólników doszło do przekroczenia limitu 4 aptek w ramach grupy kapitałowej lub przejęcia kontroli przez podmiot nieuprawniony, to zmiana zezwolenia na taką spółkę byłaby rażącym naruszeniem prawa.
Problem „ukrytej kontroli” i figurantów
Sąd z dużą uwagą odniósł się do argumentów podnoszonych przez samorząd aptekarski (OIA). Izba wskazywała, iż nowi wspólnicy, mimo posiadania dyplomów farmaceutów, mogą być jedynie narzędziem w rękach sieci G.
– Słusznie [OIA] podkreśliła, iż o zależności farmaceutów od sieci franczyzowych może świadczyć szereg faktów, m.in. charakter umów silnie uzależniających franczyzobiorców od sieci (farmaceuci praktycznie są pozbawieni wpływu na formalnie własne apteki), ale również fakt, iż farmaceuci, mimo iż formalnie nabyli apteki, w rzeczywistości są etatowymi kierownikami zupełnie innych aptek tej sieci – zauważył Sąd.
WSA wytknął organom, iż całkowicie zignorowały te twierdzenia, mimo iż w aktach sprawy znajdowały się informacje o zatrudnieniu nowych wspólników w konkurencyjnej sieci na stanowiskach kierowniczych. Sąd uznał to za naruszenie fundamentalnych zasad postępowania – art. 7 i 77 k.p.a., czyli obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Argumenty dla zwolenników AdA
Wyrok WSA w Warszawie to potężny oręż w rękach zwolenników rygorystycznego przestrzegania „Apteki dla Aptekarza”. Sąd pokazał, iż przepisy antykoncentracyjne nie są „martwą literą”, którą można łatwo obejść dzięki prostych zabiegów korporacyjnych. W uzasadnieniu końcowym Sąd nakazał organowi ponowne rozpatrzenie sprawy.
– Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania w zakresie zastosowania przepisu art. 99 ust. 3aa u.p.f. i dokona weryfikacji czy w związku z okolicznościami stanowiącymi podstawę wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie wystąpiły negatywne przesłanki do jej prowadzenia – doprecyzował Sąd.
To jednoznaczny sygnał: każda istotna zmiana w strukturze apteki jest okazją do pełnej weryfikacji jej legalności. Dla wielu sieciowych graczy, którzy liczyli na omijanie restrykcji AdA 2.0 poprzez przejmowanie spółek „in blanco” i późniejszą zmianę ich danych w zezwoleniach, ten wyrok może oznaczać spore problemy.
