Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozstrzygał niedawno bardzo ciekawą kwestię dotyczącą działań Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Dotyczyła ona pewnych treści, które WIF umieścił w Rejestrze Aptek w formie „uwag” w odniesieniu do jednej z tamtejszych placówek…
Historia sprawy sięga października 2019 roku. Spółka jawna wystąpiła wtedy o przeniesienie na jej rzecz zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Choć początkowo Dolnośląski WIF odmówił, Główny Inspektor Farmaceutyczny w lutym 2023 r. uchylił tę decyzję i dokonał przeniesienia zezwolenia. Na tej podstawie spółka rozpoczęła legalną działalność.
Sytuacja skomplikowała się, gdy WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi na decyzję GIF, uchylił ją nieprawomocnym wyrokiem z lutego 2024 r.. Reakcja WIF we Wrocławiu była błyskawiczna. Już 28 lutego nie tylko zmienił status apteki na „czasowo nieczynna”, ale również wpisał w rejestrze uwagę o treści nieprawomocnego wyroku. To właśnie ta druga czynność – wpisanie „uwagi” – stała się przedmiotem analizy Sądu w sprawie III SA/Wr 148/24.
Dodatkowe informacje w rejestrze aptek?
Wspomniana spółka wniosła skargę do WSA we Wrocławiu na Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Firma kwestionowała legalność zamieszczania w oficjalnym rejestrze informacji, których nie przewiduje ustawowy katalog. Spółka twierdziła, iż przepisy nie dają wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym podstawy do zamieszczania w rejestrze uwag dotyczących wyroków w sprawach, w których podmiot prowadzący aptekę jest stroną. W szczególności wyroków, które są nieprawomocne.
– Tym bardziej podstawą do opublikowania takiej uwagi przez WIF nie może być informacja przekazana WIF pisemnie lub telefonicznie przez inne podmioty, podczas gdy WIF nie był w chwili dokonywania wpisu uwagi w posiadaniu odpisu wyroku. Działanie WIF również w tym przypadku przybiera charakter utrudniającego prowadzenie apteki, gdyż psuje renomę skarżącej w opinii publicznej, i jest działaniem bezprawnym – czytamy w aktach sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WIF argumentował, iż dopisanie tej informacji w rejestrze nie było wykonaniem „przypisanego organowi administracji publicznej władztwa administracyjnego”.
– Inspektor wyjaśnił między innymi, iż zaskarżona czynność stanowiła jedynie przejaw ukazania (przedstawienia) w rejestrze wiedzy jaką organ uzyskał (w tym na podstawie dokumentu urzędowego Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 lutego 2024 r.; nr POD.503.120.2020.SK.40), a nie woli tegoż organu – czytamy w aktach sprawy.
Rejestr to nie tablica ogłoszeń
Sąd we Wrocławiu kategorycznie odrzucił jednak tę argumentację. Zwrócił uwagę, iż przepisy precyzyjnie regulują jakie informacje mają znajdować się w Rejestrze Aptek. Mówi o tym art. 107 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, który zawiera zamknięty katalog danych, takich jak:
- oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku podmiotu będącego osobą fizyczną – imię, nazwisko oraz adres prowadzenia działalności gospodarczej
- dane apteki, takie jak numer telefonu, numer faksu, adres e-mail, adres strony www, jeżeli apteka takie posiada;
- dni i godziny pracy apteki;
- unikalny identyfikator apteki lub punktu;
- imię i nazwisko kierownika apteki albo kierownika punktu oraz jego identyfikator jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia;
- gminę, na obszarze której apteka działa;
- adres prowadzenia apteki;
- nazwę apteki, o ile taka jest nadana;
- numer zezwolenia na prowadzenie apteki;
- termin ważności zezwolenia na prowadzenie apteki, o ile jest oznaczony;
- datę podjęcia działalności przez aptekę lub punkt;
- datę cofnięcia albo wygaszenia zezwolenia
W katalogu tym nie ma więc miejsca na dodatkowe uwagi lub komentarze wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. WSA we Wrocławiu podkreślił, iż wpisanie apteki do rejestru aptek oznacza, iż funkcjonuje ona na podstawie zezwolenia. Oznacza to, iż legalnie sprzedaje produkty lecznicze i wyroby medyczne. Każdy zainteresowany może sprawdzić też w rejestrze w jakich dniach i godzinach apteka działa.
– Przepisy prawa farmaceutycznego regulują kompleksowo zakres danych jakie winien zawierać rejestr. Szczegółowa analiza przepisów wskazuje na brak podstaw do zamieszczania w rejestrze przedmiotowych danych dotyczących toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego – czytamy w uzasadnieniu wyroku.
Skutki „technicznej” czynności dla przedsiębiorcy
Dolnośląski WIF próbował dowieść, iż wpis ma charakter wyłącznie techniczny i informacyjny. Jednak Sąd zauważył, iż w dobie cyfryzacji każda zmiana statusu w Rejestrze Aptek ma natychmiastowe i dotkliwe skutki rynkowe.
– Dokonany wpis, w powiązaniu z dokonanym przez organ drugim wpisem dotyczącym statusu apteki, wpływa na prawa i obowiązki podmiotu figurującego w rejestrze, rzutuje na jego sferę faktyczną, co uzasadnia możliwość objęcia takich czynności kontrolą sądowoadministracyjną – wskazał WSA.
Wpisy te nie są zatem obojętne – determinują one możliwość sprzedaży produktów leczniczych, realizację recept i rozliczenia z Narodowym Funduszem Zdrowia. Sąd uznał, iż zmiana danych w rejestrze powinna być rezultatem wcześniejszych, prawomocnych aktów, a nie arbitralną decyzją organu podjętą „na skróty”.
Kiedy ochrona tymczasowa staje się bezprzedmiotowa?
Inspektor Farmaceutyczny opierał swoje działanie na art. 152 § 1 p.p.s.a. Mówi on, iż w razie uwzględnienia skargi zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd we Wrocławiu dokonał w tym miejscu niezwykle istotnej wykładni dotyczącej tzw. decyzji zrealizowanych.
– Interpretacja przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. polegająca na możliwości zastosowania ochrony tymczasowej do decyzji zrealizowanych stoi w sprzeczności z celem, dla którego instytucja ochrony tymczasowej została wprowadzona i powoduje cofnięcie uprawnienia otrzymanego decyzją ostateczną […] – czytamy w uzasadnieniu.
W przypadku przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, skutek prawny następuje w momencie, gdy decyzja staje się ostateczna, a podmiot obejmuje aptekę i zaczyna ją prowadzić. W takim stanie faktycznym „wstrzymanie wykonania” czegoś, co już zostało wykonane, jest prawnie niemożliwe. Sąd uznał, iż zastosowanie ochrony tymczasowej w takiej sytuacji jest po prostu bezprzedmiotowe.
Praworządność a „nadgorliwość” organów
Wyrok WSA we Wrocławiu to także przypomnienie o konstytucyjnej zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Organ nie może uzupełniać braków w prawie poprzez wprowadzanie własnych procedur informacyjnych w rejestrach publicznych. Zwłaszcza jeżeli godzą one w renomę i stabilność finansową przedsiębiorcy.
– Działania organu podejmowane na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie, takie jak w niniejszej sprawie są natomiast pozbawione podstawy prawnej – zaznaczył dobitnie WSA.
W wyroku wskazano również na art. 2 Konstytucji RP, przypominając, iż zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, by przepisy były jasne i przewidywalne. Przedsiębiorca nie może być zaskakiwany nagłymi zmianami w rejestrach, które wynikają z błędnej interpretacji przepisów przez urzędników.
Co ten wyrok oznacza dla rynku?
Wyrok w sprawie III SA/Wr 148/24 kończy się stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności. Oznacza to, iż wpis o nieprawomocnym wyroku został dokonany bezpodstawnie i jako wadliwy musi zostać usunięty z rejestru.
Dla rynku aptecznego orzeczenie to ma znaczenie fundamentalne. Potwierdza ono, że:
- Katalog danych w Rejestrze Aptek jest zamknięty – organy nie mogą dopisywać tam własnych uwag o toczących się sporach sądowych.
- Czynności techniczne podlegają kontroli sądu – jeżeli wpis w rejestrze realnie utrudnia prowadzenie biznesu, sąd ma prawo go ocenić.
- Ostateczna decyzja GIF chroni przedsiębiorcę – dopóki wyrok uchylający taką decyzję nie stanie się prawomocny, organ nie może „siłowo” przywracać stanu poprzedniego w rejestrach.
Wyrok ten można potraktować jak kubeł zimnej wody wylany na głowy organów administracji, które zbyt swobodnie traktują swoje uprawnienia do zarządzania informacją w rejestrach publicznych. W państwie prawa rejestr ma odzwierciedlać stan prawny, a nie subiektywną wiedzę organu o potencjalnych, przyszłych zmianach tego stanu.
Wyrok WSA we Wrocławiu jest nieprawomocny.
