Podczas posiedzenia senackiej Komisji Zdrowia, które odbyło się 12 października, rozpatrzono rządowy projekt nowelizacji ustawy Prawo farmaceutyczne (druk senacki nr 841). Celem ustawy jest ostateczne wdrożenie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który zniósł obowiązujący w Polsce od 2012 roku całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych.
Choć ustawa liczy zaledwie trzy strony, wywołała w Senacie niezwykle ożywioną, blisko dwugodzinną dyskusję. Osią sporu stały się wysokie kary finansowe za naruszenie nowych przepisów reklamowych, które głęboko podzieliły środowisko farmaceutyczne, legislatorów oraz stronę rządową. Przypomnijmy, iż w drodze poprawki w Sejmie maksymalną sankcję podwyższono ze 100 tysięcy zł do 1 miliona zł – nakładaną na każdą aptekę łamiącą przepisy. Ostatecznie senatorowie zdecydowali się na zmianę tych przepisów.
Prawo, które stało się martwe
Punktem wyjścia do prac nad nowelizacją był wyrok TSUE z 19 czerwca 2025 roku (sprawa C-200/24). Unijny trybunał jednoznacznie orzekł w nim, iż polskie przepisy zakazujące jakiejkolwiek formy reklamy aptek są zbyt restrykcyjne i naruszają swobodę działalności gospodarczej.
Wiceminister zdrowia (reprezentująca resort podczas obrad), wprowadzając senatorów w temat nowelizacji, zwróciła uwagę na dramatyczną sytuację prawną, z jaką w tej chwili boryka się system ochrony zdrowia:
– Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał polski zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych za zbyt restrykcyjny i naruszający przepisy unijne. (…) W konsekwencji mamy w tej chwili sytuację, w której przepis o zakazie reklamy jest martwy, ponieważ nie wiąże się z żadną sankcją. Ponadto nie mogą być nakładane nowe kary. Mamy również postępowania wsteczne o anulowanie wyroków, które zapadały wcześniej, i zwrot środków wraz z odsetkami – argumentowała wiceminister.
Strona rządowa stanowczo odcięła się jednak od zarzutów, jakoby nowe prawo oznaczało wolną amerykankę na rynku farmaceutycznym.
– Często spotykamy się z opinią, iż jest to całkowita liberalizacja zasady tego zakazu reklamy aptek. Nic bardziej mylnego. Ta reklama aptek jest ograniczona – tłumaczyła, wyliczając, iż nowela ściśle zabrania m.in. reklamy porównawczej, kierowania przekazu do osób poniżej 18. roku życia, wykorzystywania wizerunku farmaceutów oraz oferowania korzyści pozakupowych czy wywoływania lęku u pacjentów.
Oś sporu: Kary i widmo „efektu mrożącego”
To, co wywołało największe kontrowersje, to sankcje za naruszanie nowych przepisów. Projekt, po przyjęciu poprawek w Sejmie, zakłada karę administracyjną do 1 miliona złotych za złamanie ograniczeń reklamowych. Zapis ten stał się zarzewiem konfliktu między dużymi sieciami aptecznymi a samorządem zawodowym i niezależnymi aptekarzami. Przepis skonstruowano bowiem tak, iż jeżeli nielegalna reklama dotyczy sieci, karę multiplikuje się – nakładając ją odrębnie na każdą promowaną placówkę.
Przedstawiciele pracodawców (m.in. Konfederacji Lewiatan, PharmaNET, Pracodawcy RP) alarmowali, iż w przypadku sieci liczącej 100 aptek kara może sięgnąć 100 milionów złotych. Argumentowano, iż tak drakońskie i nieproporcjonalne sankcje wywołają gigantyczny „efekt mrożący”. Przedsiębiorcy, w obawie przed bankructwem z powodu nieumyślnego błędu urzędniczego czy niejasnej interpretacji, całkowicie zrezygnują z dozwolonej prawem komunikacji z pacjentem (np. informowania o usługach opieki farmaceutycznej czy szczepieniach).
Zupełnie innego zdania byli przedstawiciele niezależnych aptekarzy, którzy przekonywali, iż tylko gigantyczne kary mogą powstrzymać bogate zagraniczne sieci przed zmonopolizowaniem rynku dzięki nieograniczonych budżetów marketingowych.
Konstytucyjne wątpliwości Biura Legislacyjnego Senatu
Poważne zastrzeżenia do kształtu przepisów sankcjonujących zgłosiło Biuro Legislacyjne Senatu. Prawnicy wskazali, iż pozostawienie organom inspekcji farmaceutycznej ogromnej swobody w wymierzaniu milionowych kar narusza standardy państwa prawnego i może być niekonstytucyjne.
Przedstawiciel senackiej kancelarii prawnej postulował najważniejsze zmiany, mające na celu ukrócenie dowolności urzędniczej.
– Wskazanie jedynie przykładowych kryteriów, które organ jest obowiązany wziąć pod uwagę przy jej wymierzaniu, budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnej zasady określoności przepisów prawa. (…) Zasadne jest skreślenie wyrazów »w szczególności« – referował pan mecenas.
W trosce o proporcjonalność kar, prawnik Senatu wniósł też o to, by przy ustalaniu wymiaru sankcji inspektor musiał zawsze badać realny stan majątkowy przedsiębiorcy.
– Mając na uwadze konieczność respektowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zasadne jest rozważenie uzupełnienia przesłanek wymierzania kary pieniężnej o nakaz uwzględniania możliwości finansowych podmiotu podlegającego tej karze. (…) Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego – mówił przedstawiciel Kancelarii Senatu.
Opór i ustępstwa prawników Ministerstwa Zdrowia
Początkowo prawnicy resortu zdrowia mocno bronili zapisów przyjętych przez Sejm. Renata Ryter, Zastępca Dyrektora Departamentu Prawnego MZ, dowodziła, iż pozostawienie słów „w szczególności” jest standardowym rozwiązaniem spójnym z Kodeksem postępowania administracyjnego (KPA).
– Kwestionując brak możliwości (…) ustalenia w sposób proporcjonalny przez organ wysokości tej kary, należy mieć na uwadze, iż właśnie takie sformułowanie jest typowe, stosowane przez ustawodawcę w wielu regulacjach ustawowych (…). Nikt nie zakwestionował ich braku konstytucyjności” – ripostowała dyrektor Ryter.
Odpowiadając na obawy przedsiębiorców o masowe zamykanie aptek, prawniczka resortu podkreślała ogromną elastyczność nowych przepisów.
– Ten milion złoty to jest górna granica wymiaru kary (…), wojewódzki inspektor będzie mógł nałożyć administracyjną karę pieniężną choćby w wysokości 1000 zł, nie wiem, 500 zł. Nie ma dolnej granicy. W innych przepisach prawa farmaceutycznego są widełki od-do. Tutaj tej dolnej granicy nie mamy, więc jest większa swoboda orzekania w odniesieniu do małych aptek, które prowadzą (…) sporadyczne reklamy – przekonywała.
Mimo merytorycznej obrony, wiceminister zdrowia ostatecznie zadeklarowała poparcie resortu dla senackich poprawek legislacyjnych, by uniknąć ryzyka zaskarżenia ustawy oraz zachować spójność z najnowszą praktyką legislacyjną parlamentu.
„Słupy” od reklamy i unikanie odpowiedzialności
Ustępstwo w kierunku obligatoryjnego badania „możliwości finansowych podmiotu” spotkało się jednak z ostrą krytyką Naczelnej Rady Aptekarskiej. Prezes NRA, Marek Tomków, w bardzo mocnych słowach ostrzegał, iż poprawka ta w praktyce zapewni bezkarność najbogatszym graczom lub doprowadzi do powszechnego omijania prawa dzięki tzw. „słupów”.
– Jeżeli zostaną wykreślone wyrazy »w szczególności« (…) i jednocześnie będzie obowiązek oceny sytuacji finansowej podmiotu, który będzie prowadził reklamę, mamy bardzo duże ryzyko, iż po prostu będzie to prowadzone przez takie podmioty, których sytuacja finansowa będzie dramatyczna. Czyli krótko mówiąc, my już dzisiaj mamy bardzo wiele aptek, które notują straty od lat, i jeżeli ten element będzie musiał zostać uwzględniony, wówczas kara będzie absolutnie minimalna – ostrzegał prezes NRA.
Przypomniał również, iż historia polskiego rynku farmaceutycznego boleśnie przerabiała już ten scenariusz.
– Istnieje także ryzyko wynajęcia firm, które będą wykazywały znikomą zdolność finansową. Przykładem takiego działania (…) mogą być prawie 970 milionów złotych kar, które nałożyła inspekcja farmaceutyczna na podmioty zajmujące się nielegalnym wywozem leków. I tak naprawdę ściągnięto kilkadziesiąt tysięcy, właśnie dlatego, iż sytuacja finansowa firm, które się tym zajmowały, była bardzo słaba – wskazywał Tomków.
Prezes NRA stwierdził też, iż przepis ten stworzy lukę do prowadzenia wielomilionowych kampanii reklamowych przez podmioty wykazujące na papierze dramatyczną sytuację finansową. Organizatorzy takich kampanii celowo mogliby wynajmować „biedne” firmy, na które – w razie złapania – nakładane byłyby śmiesznie niskie kary z racji braku środków finansowych.
Przedstawiciel Związku Aptekarzy Pracodawców Polskich Aptek dodatkowo zwrócił uwagę, iż największe korporacje i sieci apteczne potrafią optymalizować koszty tak, iż de facto nie płacą podatku dochodowego (CIT). Istnieje więc ryzyko, iż sieć wydająca dziesiątki milionów złotych na reklamę, paradoksalnie wykaże słabe możliwości finansowe w dokumentach księgowych, uciekając tym samym od wysokiej kary.
Wykształcenie farmaceutyczne, zawód farmaceuty i technik farmaceutyczny
Ważnym wątkiem posiedzenia, który również zakończył się wprowadzeniem poprawek do ustawy, była kwestia wykorzystywania wizerunku profesjonalistów w komunikacji reklamach aptek. W Sejmie wprowadzono poprawkę, która zabroniła wykorzystywania w tego typu działaniach marketingowych wizerunku osób posiadających wykształcenie farmaceutyczne. Biuro Legislacyjne Senatu w swojej opinii zwracało uwagę na konieczność uszczelnienia przepisu tak, aby zakaz obejmował nie tylko osoby faktycznie posiadające dyplom, ale również te, które wyłącznie przypisują sobie takie kompetencje (np. aktorów w białych fartuchach). Przedstawiciel biura zaznaczył, iż zgłoszone poprawki zmierzają do sprecyzowania, iż przekaz reklamowy nie może sugerować takiego wykształcenia ani „polegać na odwoływaniu się do zaleceń tych osób w sposób naruszający zasady wykonywania zawodu farmaceuty lub technika farmaceutycznego”.
Co niezwykle istotne, podczas ustalania ostatecznego brzmienia poprawek doszło do wymiany zdań dotyczącej bezpośredniego objęcia tymi obostrzeniami techników farmaceutycznych. Prawnik Senatu zauważył, iż chociaż jego biuro przygotowało szerszy zapis obejmujący oba zawody apteczne, strona rządowa postanowiła go zawęzić.
– Pani przewodnicząca, pozwalam sobie tylko zwrócić uwagę, iż w naszej propozycji rzecz dotyczyła zawodów farmaceuty lub technika farmaceutycznego. Rozumiem więc, iż rząd popiera w zakresie dotyczącym farmaceuty – dociekał pan mecenas. „
– Farmaceuty. Tak jest – ucięła krótko przedstawicielka ministerstwa zdrowia.
W konsekwencji przyjęto poprawkę, zgodnie z którą w ustawie trzykrotnie użyty, ogólny wyraz „zawodu” zastępuje się precyzyjnym sformułowaniem „zawodu farmaceuty”. To legislacyjne doprecyzowanie, wspierane przez resort zdrowia, wyraźnie skupia ciężar regulacji i zakazu odwoływania się do zaleceń zawodowych wokół magistrów farmacji, wykreślając z tego konkretnego zapisu techników.
Finał obrad i przyjęte poprawki
Po niemal dwóch godzinach dyskusji senacka Komisja Zdrowia przystąpiła do głosowania. Projekt ustawy o zmianie prawa farmaceutycznego wraz z pakietem zgłoszonych poprawek został przyjęty większością głosów. Wprowadzone przez senacką komisję poprawki mają najważniejsze znaczenie dla ostatecznego kształtu prawa, łagodząc w pewnym stopniu rygorystyczne przepisy sejmowe:
- Badanie stanu majątkowego: Skreślono nieostre wyrażenie „w szczególności” w artykule określającym wymierzanie kar. Wprowadzono za to obligatoryjny wymóg analizowania uprzednich naruszeń przepisów oraz możliwości finansowych podmiotu podlegającego karze administracyjnej, co ma na celu uchronienie słabszych przedsiębiorców przed bankructwem.
- Doprecyzowanie zakazu wizerunkowego: Przyjęto poprawkę redakcyjną precyzującą, iż zakaz wykorzystywania wizerunku dotyczy wprost osób wykonujących „zawód farmaceuty”, usunięto również odesłania kaskadowe zgodnie z zasadami techniki prawodawczej.
- Uszczelnienie przepisów przejściowych: Dokonano korekty artykułu drugiego nowelizacji. Przepis przeformułowano tak, aby planowane przez ustawodawcę umorzenie dotychczasowych, niezakończonych postępowań dotyczyło wyłącznie aptek i punktów aptecznych. Poprawka zablokowała lukę, która mogła doprowadzić do przypadkowej legalizacji i umorzenia postępowań dotyczących nielegalnej reklamy leków w placówkach obrotu pozaaptecznego (np. w sklepach ogólnospożywczych i na stacjach benzynowych).
Warto też nadmienić, iż w trakcie dyskusji pojawiły się wątpliwości, czy nowe przepisy nie zablokują udziału aptek w programach takich jak Karta Dużej Rodziny. Przedstawiciele Ministerstwa Zdrowia jednoznacznie wyjaśnili, iż informowanie o programach wynikających z powszechnie obowiązującego prawa jest dozwolone. Naruszeniem prawa byłoby dopiero łączenie tych programów z zabronionymi praktykami – np. wymuszaniem zakupu konkretnej ilości leków w celu uzyskania zniżki lub straszeniem pacjentów w kampaniach informacyjnych dotyczących szczepień.
Dokument z przegłosowanymi poprawkami trafi teraz pod obrady plenarne Senatu.
