Streszczenie raportu Najwyższej Izby Kontroli:
Pandemia COVID-19 wywołała kryzys zdrowotny i gospodarczy na bezprecedensową, ogólnoświatową skalę, co znacznie wpłynęło na wiele obszarów, w tym zdrowie publiczne w aspekcie chorób zakaźnych. Jako jedno z rozwiązań, które miały służyć przeciwdziałaniu epidemii COVID-19, przewidziano szpitale tymczasowe. Najgłośniej było o tym przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu. Stało się tak z powodu podnoszonych w debacie publicznej licznych kontrowersji towarzyszących powstawaniu i funkcjonowaniu tej placówki. Ciągle aktualne obiekcje wzbudzają w szczególności lokalizacja szpitala na gruntach prywatnych oraz wysokie koszty jego utworzenia.
Działania związane z utworzeniem i funkcjonowaniem szpitala tymczasowego przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu dokładnie przeanalizowała wrocławska delegatura NIK, przeprowadzając w tym zakresie kontrolę w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu – kontrola dotyczyła okresu od 1 października 2020 r. do 30 czerwca 2022 r., z uwzględnieniem zdarzeń wcześniejszych.
Kosztowne zadanie wojewody
Za zorganizowanie szpitala tymczasowego, który miał powstać we Wrocławiu, odpowiadał wojewoda dolnośląski. Z zadania tego wywiązał się skutecznie, gdyż przy ul. Rakietowej 33 został utworzony szpital tymczasowy, w którym prowadzono działalność zgodną z przeznaczaniem.
Aktywność wojewody związana z przygotowaniem inwestycji była jednak chaotyczna, spóźniona i nie została poprzedzona rzetelną analizą. W toku realizacji przedsięwzięcia wystąpiły nieprawidłowości, w świetle których należy uznać szpital tymczasowy za wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Dopuszczono także do niegospodarnego wydatkowania środków publicznych w wielkich rozmiarach.
Przedsięwzięcie zrealizowano na czterech nieruchomościach, w szczególności poprzez przebudowę istniejących na nich obiektów oraz budowę nowych, jak również wykonanie odpowiednich prac adaptacyjnych terenu i obiektów. Szpital powstawał w okresie od początku listopada 2020 r. do początku marca 2021 r., tj. ok. czterech miesięcy. Działał od 9 marca 2021 r. do 31 maja 2021 r. oraz od 18 listopada 2021 r. do 8 marca 2022 r.
Według stanu na 31 grudnia 2021 r. koszty związane z organizacją i funkcjonowaniem szpitala tymczasowego we Wrocławiu wyniosły łącznie ok. 79, 4 mln zł.
Wojewoda nie zorganizował i nie przeprowadził rzetelnie wyboru lokalizacji szpitala tymczasowego, a podejmowane w tym procesie działania nie były transparentne. Uniemożliwiało to potwierdzenie, iż wytypowana lokalizacja była najkorzystniejszym z możliwych dostępnych rozwiązań. Wybór lokalizacji miał najważniejsze znaczenie w procesie tworzenia tego szpitala, gdyż determinował nie tylko skalę i zakres prac koniecznych do przeprowadzenia, ale i wysokość kosztów ponoszonych w związku z jego organizacją i funkcjonowaniem.
Ze strony wojewody zabrakło analiz, z których wynikałoby, iż uzasadnione było utworzenie we Wrocławiu szpitala tymczasowego na mniej więcej 400 łóżek. Przy typowaniu potencjalnych lokalizacji dla placówki nie przeprowadzono szerszego rozpoznania w zakresie dostępności różnych potencjalnie możliwych do wykorzystania nieruchomości. Nie skorzystano także z opcji wykorzystania na szpital tymczasowy obiektu jednego z wrocławskich szpitali prywatnych, mimo iż rozmowy z przedstawicielem spółki będącej właścicielem placówki – w zakresie wykorzystania potencjału tego szpitala w przeciwdziałaniu COVID-19 – prowadzono w okresie bezpośrednio poprzedzającym budowę szpitala tymczasowego. Dodatkowo prywatny szpital posadowiony był na działce o wielkości umożliwiającej jego ewentualną rozbudowę w systemie modułowym. Zresztą, utworzenie lecznicy w systemie modułowym samo w sobie również nie zostało dość wnikliwie przez wojewodę przeanalizowane. Z informacji uzyskanych przez NIK wynikało, iż co najmniej pięciu przedsiębiorców z branży budownictwa modułowego dysponowało w drugiej połowie października 2020 r. zasobami i technologią, która pozwalała na wybudowanie szpitala w tym systemie.
Dla szpitala rozważano sześć potencjalnych lokalizacji:
– budynek Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego przy ul. Chałubińskiego we Wrocławiu – puste przestrzenie poszpitalne,
– stary szpital przy ul. Traugutta 112 we Wrocławiu,
– Stadion Śląska Wrocław przy al. Śląska 1 – w tej chwili Tarczyński Arena Wrocław,
– Hala Orbita przy ul. Wejherowskiej 34 we Wrocławiu,
– Hala Stulecia przy ul. Wystawowej 1 we Wrocławiu,
– obiekt przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu.
Wojewoda nie dysponował jednak rzetelnie przeprowadzoną analizą potencjalnych lokalizacji pod kątem rekomendacji ministra zdrowia, które dotyczyły tworzenia podmiotu leczniczego. Nie powstał także żaden dokument, odzwierciedlający oceny bądź rekomendacje wszystkich osób uczestniczących w procesie wyboru lokalizacji szpitala tymczasowego we Wrocławiu na temat poszczególnych lokalizacji.
Ustalenia kontroli nie dają podstaw do przyjęcia, iż najlepszą z możliwych opcji była lokalizacja przy ul. Rakietowej 33. Co więcej, żadna z kluczowych osób biorących udział w pracach związanych z wyborem lokalizacji szpitala tymczasowego nie była w stanie wskazać jednoznacznie, z jakiego źródła powzięto informację o możliwości zlokalizowania placówki przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu, a jednocześnie nie wynikało to ze zgromadzonej dokumentacji.
Bezprawne działania formalnoprawne
Dokonany przez wojewodę wybór lokalizacji szpitala tymczasowego został skonsumowany wnioskiem do ministra zdrowia o wydanie, w drodze decyzji administracyjnej, polecenia jego utworzenia. Umożliwiały to specjalne rozwiązania prawne przyjęte w związku z epidemią COVID-19. We wniosku wojewoda wskazał lokalizację przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu oraz podmiot – przedsiębiorcę działającego w formie spółki kapitałowej, który został określony jako właściciel gruntów i obiektów, które miały być zagospodarowane dla potrzeb szpitala tymczasowego. Jednak wojewoda nie zweryfikował stanu prawnego tych nieruchomości. W momencie skierowania wniosku ww. podmiot nie był właścicielem żadnej z czterech nieruchomości przy ul. Rakietowej 33, na których zlokalizowano następnie szpital tymczasowy.
Minister zdrowia wydał przedsiębiorcy polecenie utworzenia szpitala, a wojewoda zawarł z tym podmiotem umowę wykonawczą, niezbędną do dokonania rozliczeń zadań wynikających z polecenia. Umowa ta bezpodstawnie wykraczała poza zakres objęty poleceniem, gdyż dotyczyła m.in. budowy nowych obiektów, co nie wynikało z decyzji ministra zdrowia. Skutkowało to poniesieniem wydatków w kwocie ok. 11,4 mln zł, które nie powinny być finansowane na obowiązujących w tym względzie zasadach.
Umowa nie zabezpieczała również we adekwatny sposób interesów Skarbu Państwa, a przewidziane w niej rozwiązania były wyjątkowo korzystne dla przedsiębiorcy i prowadziły do niegospodarnego bądź niecelowego wydatkowania przez wojewodę środków finansowych z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Kontrakt nie określał limitu finansowania inwestycji, który stanowiłby górną granicę wydatkowania środków i ograniczał ryzyko ponoszenia nadmiernych kosztów, będących wynikiem ewentualnego zawyżania cen przez przedsiębiorcę. Kontrahent wojewody został wyposażony w uprawnienie do pobierania narzutu koordynacyjnego z tytułu realizacji prac adaptacyjnych bądź inwestycyjnych przez podwykonawców, stanowiącego określony procent od wartości prac. W umowie nie zamieszczono jednak mechanizmów zabezpieczających gospodarne i oszczędne wydatkowanie środków, w postaci np. zobowiązania do konkurencyjnego wyboru podwykonawcy. Z tytułu narzutu koordynacyjnego nadmiernie wypłacono przedsiębiorcy łącznie ok. 1,4 mln zł. Na podstawie postanowień umowy płacono również za najem wszystkich pokoi hotelowych, w sytuacji niewielkiego ich wykorzystywania, co doprowadziło do nadmiarowego wydatkowania kwoty ok. 1,2 mln zł.
Wojewoda, działając w oparciu o te same specjalne podstawy prawne co minister zdrowia, poleceniami, wydanymi w formie decyzji administracyjnych, zlecił Uniwersyteckiemu Szpitalowi Klinicznemu im. Jana Mikulicza-Radeckiego we Wrocławiu udział w tworzeniu oraz prowadzenie tymczasowej placówki. Nie dość, iż działania wojewody w tym zakresie bezprawnie nie były poprzedzone przeprowadzaniem postępowań administracyjnych, to decyzje zostały podjęte zbyt późno. Nastąpiło to już podczas budowy szpitala tymczasowego, niekorzystnie wpływając na przebieg inwestycji i wysokość ponoszonych kosztów.
Samowola budowlana
W czasie epidemii COVID-19 możliwe było realizowanie przedsięwzięć budowlanych związanych z przeciwdziałaniem tej chorobie bez obowiązku stosowania obowiązujących w tym zakresie przepisów. Odpowiednie rozwiązania prawne obowiązywały jednak do 4 września 2020 r., a następnie od 29 listopada 2020 r. Do prac związanych z realizacją szpitala przystąpiono natomiast w przedziale czasowym pomiędzy tymi dniami. Należało zatem zastosować standardowe przepisy dotyczące realizowania przedsięwzięć budowlanych, czego nie zrobiono. Oznacza to, iż szpital tymczasowy przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu był samowolą budowlaną.
Podczas prac koncepcyjno-organizacyjnych zmierzających do utworzenia szpitala tymczasowego wystąpiły przypadki działań nierzetelnych. Doprowadzono do wybudowania hali apteki, która nie była użytkowana w pełni i w sposób pierwotnie założony. Na cel ten wydatkowano środki w wysokości ok. 1,8 mln zł. Niepotrzebnie stworzono przestrzeń na potrzeby zapewnienia w placówce oddziału intensywnej terapii. W tym zakresie wydatkowano ok. 3,5 mln zł na posadowienie nowej hali oraz ok. 1,5 mln zł na odpowiednie dostosowanie nowego obiektu i jego wyposażenie. Obiektu tego nie wykorzystywano jednak zgodnie z przeznaczeniem.
Jako iż tworzenie szpitala tymczasowego odbywało się z pominięciem przepisów dotyczących realizowania przedsięwzięć budowlanych, dla inwestycji tej nie prowadzono standardowej dokumentacji budowy. Kluczowa dla odwzorowania przebiegu i efektów zrealizowanego przedsięwzięcia była w zasadzie jedynie powykonawcza dokumentacja projektowa. Nie odzwierciedlała ona jednak w pełni tego, co zostało zrobione i z jakim skutkiem. Niektóre z rozwiązań architektonicznych, technicznych i budowlanych były błędne, a szpitalowi nie zapewniono w pełni adekwatnej ochrony przeciwpożarowej.
Zawyżone koszty
Wojewoda zaakceptował i zrealizował prace adaptacyjne związane z budową szpitala tymczasowego, opierając się na zaproponowanych przez przedsiębiorcę stawkach, które w istotny sposób odbiegały od średnich stawek rynkowych, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia kosztów budowy o mniej więcej 11 mln zł.
Niewłaściwy nadzór
W nadzór i koordynację nad powstaniem szpitala tymczasowego wojewoda zaangażował osoby spoza struktur urzędu. Powołał pełnomocnika, jak również koordynatora ds. budowy szpitala tymczasowego. Zakres przyznanych im uprawnień sprawiał, iż osoby te w istocie samodzielnie podejmowały najważniejsze decyzje w procesie budowy i organizacji tego szpitala. Przyjęty sposób ukształtowania nadzoru nie był w pełni rzetelny. Dopuszczono bowiem, by ww. pełnomocnik wojewody podejmował istotne czynności i decyzje związane z powstawaniem szpitala bez formalnego umocowania – aż do 2 listopada 2020 r. Natomiast przyjęte w umowach zawieranych z wymienionym koordynatorem rozwiązania, dotyczące zasad wypłaty wynagrodzenia, nie gwarantowały, iż zostało ono ustalone i wypłacone w prawidłowej wysokości oraz należycie zweryfikowane.
Ponadto, podczas realizacji przedsięwzięcia dopuszczono do niekontrolowanego udziału podwykonawców i dalszych podwykonawców w wykonywanych pracach.
Wnioski i finansowe rezultaty kontroli
Ze względu na jednorazowy i unikalny charakter działań związanych z utworzeniem szpitala NIK nie sformułowała uwag ani wniosków w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, za wyjątkiem kwestii dotyczącej wydawania poleceń w drodze decyzji administracyjnych, która w świetle uwarunkowań prawnych może występować w praktyce wojewody. Rekomendowano więc wydawanie poleceń w drodze decyzji administracyjnych wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zakresie wynikającym z przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000).
Udostępniamy wnioski pokontrolne w całości.
