Wokół postępowań administracyjnych prowadzonych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną (PIF) narosło wiele mitów. Przedsiębiorcy, którym udowodniono udział w procederze wyprowadzania leków z polskiego rynku, próbują rozmywać swoją odpowiedzialność. Często podnoszą argumenty o rzekomym upływie czasu, stosowaniu dzisiejszych kryteriów do zdarzeń sprzed lat, a choćby o rzekomej niewiedzy. Co więcej, w przestrzeni medialnej pojawiają się apele ostrzegające przed zamknięciem choćby 7 tysięcy aptek.
Podczas konferencji zorganizowanej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego pod tytułem “Nielegalny wywóz leków”, która odbyła się 28 września w Ministerstwie Zdrowia, urzędnicy wyjaśniali zawiłości tego typu postępowań i rozprawiali się z mitami, które pojawiają się w przestrzeni publicznej.
Na czym polegał nielegalny wywóz leków z Polski?
Proceder nielegalnego wywozu leków, określany też jako odwrócony łańcuch dystrybucji, polegał na skupowaniu z aptek ogólnodostępnych leków przeznaczonych dla polskich pacjentów i odprzedawaniu ich poza granice kraju. Zjawisko to przybrało na sile szczególnie w latach 2014–2018, generując dla zorganizowanych grup przestępczych zyski szacowane choćby na 2 miliardy złotych rocznie.
Głównym motorem ekonomicznym procederu były znaczne dysproporcje cenowe leków. Te detaliczne w polskich aptekach bywały 3-, 4-, a choćby 5-krotnie niższe niż w aptekach w państwach Europy Zachodniej. Przedmiotem nielegalnego wywozu stawały się głównie drogie preparaty oryginalne: leki przeciwzakrzepowe, kardiologiczne, hormonalne oraz insuliny.
Leki najczęściej pozyskiwano z aptek na podstawie zapotrzebowań wystawianych przez przychodnie, NZOZ-y lub gabinety lekarskie pod pretekstem bezpośredniego zaopatrywania pacjentów w gabinetach. W rzeczywistości przychodnie te często były podmiotami fikcyjnymi (np. zarejestrowanymi w mieszkaniach w blokach), nie prowadziły realnych świadczeń medycznych lub funkcjonowały pod tym samym numerem NIP co hurtownia farmaceutyczna. Zapotrzebowania opiewające na hurtowe ilości leków składano do aptek oddalonych o setki kilometrów.
Wdrożenie Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi (ZSMOPL), objęcie transportu leków systemem SENT, wprowadzenie odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia przy zapotrzebowaniach oraz rygorystyczne cofanie zezwoleń za utratę rękojmi doprowadziły do wygaszenia odwróconego łańcucha dystrybucji. Ostatnim aktem tej historii są sankcje nakładane po latach przez inspekcję farmaceutyczną na przedsiębiorców aptecznych biorących udział w tym procederze. W wyniku kończących się postępowań administracyjnych, tracą oni zezwolenia na prowadzenie aptek.
Realna skala zamykania aptek za nielegalny wywóz
Podczas konferencji padły konkretne liczby. Jak poinformował Główny Inspektor Farmaceutyczny, Łukasz Pietrzak, skala cofniętych zezwoleń w konsekwencji udziału w nielegalnym wywozie leków jest ułamkiem ogólnej liczby placówek w Polsce.
– Z perspektywy utraty rękojmi w wyniku wywozu leków to było około 100–110 placówek na terenie całego kraju przez te ostatnie lata. Tak więc mimo wszystko skala nie jest tak duża, jakby komuś się wydawało, mimo iż ten problem jest często bardzo mocno podnoszony – podkreślił minister Łukasz Pietrzak.
Skąd zatem w przekazach medialnych pojawiają się liczby mówiące o likwidacji choćby 2,5 tysiąca aptek na przestrzeni ostatnich lat? GIF wyraźnie wskazuje, iż jest to celowe mieszanie pojęć. Spadek liczby aptek wynikał z procesów rynkowych, demograficznych oraz ujemnego bilansu ekonomicznego poszczególnych placówek, a nie z decyzji represyjnych inspekcji. Przedsiębiorcy złapani na gorącym uczynku próbowali jednak podpiąć swoje problemy prawne pod ogólne trendy rynkowe.
– Często za tymi podmiotami stoją nie tylko odpowiednio duże kancelarie, ale również przekaz medialny, który często jest przekłamaniem i nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. (…) Gdyby faktycznie ktoś stworzył taką atmosferę, iż połowa aptek w naszym kraju jest do zamknięcia – no nie, to jest nieprawdą. Za każdym razem uwzględniamy skalę, produkt i wszystkie inne okoliczności – wyjaśniał Łukasz Pietrzak.
Wbrew twierdzeniom kancelarii prawnych, decyzje o cofnięciu zezwoleń nie dotyczyły drobnych, przypadkowych uchybień. W przypadku oczywistych błędów i niedozwolonej sprzedaży suplementu diety za kilkanaście złotych do innej apteki, nie grozi cofnięcie zezwolenia.
Kto wywoził leki: sieci apteczne czy apteki indywidualne?
Odwrócony łańcuch dystrybucji był zorganizowanym procederem, w którym brały udział zarówno apteki indywidualne, jak i podmioty zarządzające wieloma placówkami. W polskim prawie nie istnieje formalna definicja „sieci aptek”, jednak w praktyce rynkowej przyjmuje się, iż jest to grupa powyżej czterech placówek. Jak wskazywali Wojewódzcy Inspektorzy Farmaceutyczni z Poznania i Opola, mechanizm przestępczy bardzo często opierał się na tzw. „paleniu punktów” i przesunięciach międzymagazynowych.
– Najwygodniej parę lat temu, do 2019 roku, było prowadzić ten proceder sieciom, które miały kilka aptek – cztery, sześć na jednym NIP-ie, a najlepiej na granicy dwóch lub trzech województw. Wtedy te przesunięcia międzymagazynowe można było kilkukrotnie tak przeprowadzić, iż w pewnym momencie ślad się urywał – opisywał Jacek Depo, Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny.
Przekonywał jednocześnie, iż na przestrzeni lat proceder nielegalnego wywozu ewoluował. Od początku pojawiały się firmy, które były zainteresowane małymi, pojedynczymi lokalnymi aptekami.
– Po to tylko, żeby zebrać z rynku jak najwięcej tych substancji, których odbiorą na zachodzie potrzebował. Czasem zdarzały się sytuacje, iż i w dużych aptekach sieciowych ogólnopolskich zdarzał się jakiś farmaceuta, który gromadził na przykład pseudoefedrynę, po to, żeby te leki wyjeżdżały do Republiki Czeskiej – wyjaśniał Jacek Depo.
Z kolei Grzegorz Pakulski, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, zwracał uwagę na fakt, iż dla organów kontrolnych struktura właścicielska nie ma znaczenia – liczy się fakt naruszenia prawa:
– Dla nas nie istnieje aspekt sieci. Jest tylko kwestia wykrycia przestępczej działalności. Zezwolenie traci podmiot na wszystkie apteki, jeżeli utracił rękojmię należytego ich prowadzenia. Do cofnięcia dochodziło zarówno w przypadku indywidualnej apteki, jak i w przypadku wielokrotności placówek – mówił Grzegorz Pakulski.
Brak przedawnienia rękojmi i rola nieuchronności kary
Jednym z głównych zarzutów podnoszonych przez przedsiębiorców, którym w tej chwili grozi cofnięcie zezwolenia za udział w nielegalnym wywozie leków jest fakt, iż decyzje administracyjne zapadają często po kilku latach od momentu wykrycia procederu. Joanna Polszewska, dyrektor Departamentu Prawnego GIF wyjaśniła, iż to cecha większości postępowaķ administracyjnych.
Wynika to z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skomplikowanego materiału dowodowego (liczącego setki i tysiące stron) oraz masowej taktyki obstrukcyjnej stosowanej przez pełnomocników prawnych. Kancelarie prawne zasypują inspektoraty dziesiątkami wniosków formalnych – np. wnioskami o wyłączenie kolejnych inspektorów ze sprawy – aby maksymalnie wydłużyć czas wydania ostatecznej decyzji. Jednocześnie Prawo administracyjne – w przeciwieństwie do prawa karnego – nie zna instytucji zatarcia skazania ani przedawnienia w odniesieniu do przesłanki rękojmi należytego prowadzenia apteki.
– Rękojmia jest cechą podmiotową, o tym musimy pamiętać. To nie jest cecha przedmiotowa. Ona nie przynależy aptece jako placówce. Jest to cecha danego przedsiębiorcy prowadzącego działalność. o ile ta działalność była prowadzona w kilku placówkach, może dojść do sytuacji, iż przedsiębiorca, który traci rękojmię już nie będzie mógł tej działalności wykonywał – mówiła Joanna Polszewska.
Jednocześnie podkreślała, iż jeżeli dany podmiot w sposób rażący złamał zasady obrotu lekami, trwale traci zdolność do gwarantowania bezpiecznego prowadzenia apteki. Czas, jaki upłynął od naruszenia przepisów, nie ma znaczenia.
– Prawo administracyjne nie zna takiego pojęcia jak prawo karne, jeżeli chodzi o zatarcie skazania, czy też kwestie związane z ograniczeniem ścigania za określone czyny, jeżeli upłynął dany czas. My analizujemy cały zgromadzony materiał. Chcieliśmy, żeby te postępowania trwały szybciej, żeby ta sankcja była wymierzona “w tempie”. Niestety nie zawsze […] ona następuje tak gwałtownie – tłumaczyła dyrektor Joanna Polszewska.
Nieuchronność kary ma znaczenie
Główny Inspektor Farmaceutyczny Łukasz Pietrzak podsumował, iż mimo tych trudności, nieuchronność kary musi zostać zachowana. Jest ona bowiem nie tylko sankcją za popełnione wykroczenia, ale ma też charakter prewencyjny.
– Gdyby tych działań nie było, gdyby nie ta nieuchronność kary, to ten proceder dalej by trwał i funkcjonował. Brak realnych decyzji i kar dla podmiotów biorących w tym udział rozuchwala i w dalszym ciągu mielibyśmy ten problem. Determinacja i konsekwencja powodują, iż patologiczne zjawisko przestaje funkcjonować – mówił Pietrzak.
Podkreślał to też Jacek Depo – Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny – wskazując, iż nieuchronność kary uwidacznia, często niewidoczną pracę inspekcji farmaceutycznej.
– Zniechęca tych, którzy szkodzą nam wszystkim swoim procederem tylko dla chęci szybkiego wzbogacenia się. No bo nie tędy droga, nie przy udziale leków, których może komuś braknąć i w ten sposób narażamy na stratę zdrowia lub życia. Ta nieuchronność kary i odpowiednie narzędzia, które już się pojawiają i są coraz szerzej przez nas wykorzystywane, dające nam takie możliwości – mówił Jacek Depo.
