Rynek farmaceutyczny w Polsce od lat stanowi arenę intensywnych sporów prawnych. Ich oś stanowią głównie przepisy antykoncentracyjne, wśród nich też niektóre reguły „Apteki dla Aptekarza”. Szczególne miejsce w tej batalii zajmują organizacje społeczne, reprezentujące z jednej strony interesy rodzimych farmaceutów, a z drugiej: franczyzobiorców i sieci apteczne. Te pierwsze dążą do rygorystycznego egzekwowania limitów posiadania aptek przez zagraniczne i krajowe sieci kapitałowe. Jedną z takich organizacji jest Związek Aptekarzy Pracodawców Polskich Aptek – ZAPPA.
Istotne miejsce w dyskusji o roli, jaką w kontroli społecznej rynku aptecznego mogą odgrywać tego typu organizacje, niewątpliwie zajmie najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenie wydane 5 maja 2026 r. w sposób fundamentalny redefiniuje uprawnienia organizacji społecznych do żądania wszczynania postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Wyznacza też pewne granice dla stosowania przepisów antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego.
ZAPPA chce cofnięcia zezwolenia aptece…
Sprawa swój początek wzięła od wniosku Związku Aptekarzy Pracodawców Polskich Aptek, który powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), domagał się od organów Inspekcji Farmaceutycznej wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wobec spółki G. sp. z o.o. sp. k.. Związek argumentował swój wniosek analizą publicznie dostępnych danych z Rejestru Aptek oraz Krajowego Rejestru Sądowego. Miało z nich wynikać, iż wskazany podmiot w ramach powiązań kapitałowych (kontrolowanych ostatecznie przez osobę fizyczną ze pośrednictwem innych spółek z o.o.) rażąco przekroczył ustawowe limity koncentracji określone w art. 99 ust. 3a ustawy – Prawo farmaceutyczne.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, a następnie Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF), odmówili wszczęcia takiego postępowania. Choć organ II instancji uznał zgodność celów statutowych ZAPPA z przedmiotem sprawy, to stanął na stanowisku, iż organizacja nie wykazała zaistnienia przesłanki „interesu społecznego” w zainicjowaniu tego konkretnego procesu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Związku, wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 1472/22) uchylił jednak zaskarżone postanowienie GIF. Sąd I instancji zarzucił organowi bezpodstawne odstąpienie od utartej praktyki administracyjnej, wskazując, iż Związek uczestniczył dotychczas w kilkudziesięciu podobnych sprawach antykoncentracyjnych. Ponadto WSA uznał, iż działanie organizacji społecznej realizuje interes społeczny, ponieważ zapewnia szerszą kontrolę nad działaniami organów i zapobiega omijaniu restrykcyjnego prawa przez grupy kapitałowe. Od tego orzeczenia GIF wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Istota uczestnictwa organizacji społecznej w procesie
Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną organu za w pełni uzasadnioną. Dokonał przy tym dogłębnej wykładni instytucji udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Sąd przypomniał, iż ramy prawne dla tego typu aktywności kreuje art. 31 § 1 k.p.a. Wynikają z niego precyzyjne, kumulatywne przesłanki.
– Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Mianowicie: 1). postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy – organizacji społecznej, ale innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, 2). udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi, 3). za udziałem przemawia interes społeczny – NSA wskazał bezpośrednio w uzasadnieniu.
Sąd podkreślił, iż o ile pierwsza i druga przesłanka mają często charakter formalny i są łatwe do weryfikacji na podstawie statutu, o tyle trzecia – interes społeczny – stanowi klauzulę generalną, która wymaga każdorazowego, zindywidualizowanego zbadania przez organ administracji.
Definicja i granice „interesu społecznego” w ujęciu NSA
Kluczowym elementem rozważań NSA było zdefiniowanie pojęcia interesu społecznego oraz odróżnienie go od partykularnych dążeń samej organizacji czy też zrzeszonych w niej członków.
– Pojęcie interesu społecznego utożsamiane jest niekiedy z interesem publicznym, ale adekwatnsze jest odczytywanie go jako potrzeba ochrony wartości wspólnych w danym społeczeństwie – zauważył NSA.
Jednocześnie stanowczo sprzeciwił się takiemu pojmowaniu roli organizacji społecznej, które prowadziłoby do naruszenia stabilności obrotu gospodarczego i uprawnień innych podmiotów rynku. W tekście uzasadnienia odnajdujemy jednoznaczne stanowisko Sądu wobec nadużywania instytucji z art. 31 k.p.a.
– Jednakże przyznane im na mocy przepisów k.p.a. uprawnienie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Jak trafnie zauważa NSA: „nie może ono służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron, bądź ewidentnie nastawionych za lub przeciw stronie danego postępowania” – wskazuje NSA.
W kontekście badanej sprawy NSA stwierdził, iż WSA w Warszawie błędnie utożsamił cele statutowe ZAPPA z interesem społecznym. Sąd dał do zrozumienia, iż sama chęć eliminacji z rynku podmiotów sieciowych przez organizację zrzeszającą ich konkurentów nie stanowi automatycznie legitymacji do żądania otwarcia procedury, jaką jest cofnięcie zezwolenia.
– Destabilizowane firm działających na rynku aptecznym poprzez podważania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, opartych na ogólnych twierdzeniach o naruszaniu przepisów antykoncentracyjnych nie leży w interesie społecznym – dodał NSA.
W ocenie Sądu podważanie w ten sposób pozycji rynkowej objętych wnioskiem aptek i utrudnianie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej poprzez wprowadzanie niepewności, może prowadzić do destabilizacji części rynku aptekarskiego, w konsekwencji pogorszyć zabezpieczenie zdrowia ludności.
Kiedy stosuje się przepisy antykoncentracyjne?
Choć zagadnienia proceduralne dotyczące art. 31 k.p.a. były niezwykle istotne, to ostateczny cios argumentacji Sądu I instancji oraz ZAPPA zadała ocena materialnoprawna przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne. NSA wypowiedział się w sprawie wieloletniego sporu interpretacyjnego dotyczącego tego, czy limity antykoncentracyjne z art. 99 ust. 3 i 3a Prawa farmaceutycznego mogą stanowić samodzielną podstawę do cofnięcia wcześniej wydanego, prawomocnego zezwolenia na prowadzenie apteki.
Sąd stanął na jednoznacznym stanowisku, iż przepisy te mają charakter prewencyjny i są badane wyłącznie w momencie weryfikacji wniosku o przyznanie uprawnienia (bądź jego przeniesienie).
– Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w badanej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie i orzecznictwie (…), iż regulacje zawarte w art. 99 ust. 3 u.p.f. oraz odpowiednio w art. 99 ust. 3a u.p.f. nie mogą być stosowane w innym postępowaniu niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenia apteki. Literalne brzmienie powyższych regulacji nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. – czytamy w orzeczeniu.
Konsekwencją takiego ustrukturyzowania normy prawnej jest fakt, iż późniejsze ukształtowanie się struktury kapitałowej lub rzekome przekroczenie limitów w trakcie prowadzenia działalności nie zostało przez ustawodawcę powiązane z sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia na tej konkretnej podstawie prawnej. Skoro zatem prawo materialne nie przewiduje możliwości cofnięcia zezwolenia z powołaniem się na art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego, to wszczęcie postępowania w tym przedmiocie byłoby bezprzedmiotowe. W takim scenariuszu nie sposób mówić o istnieniu „interesu społecznego” w uruchamianiu procedury skazanej z góry na merytoryczne niepowodzenie.
Podsumowanie i wnioski dla praktyki prawa
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2026 r. (sygn. akt II GSK 842/23) ma istotne konsekwencje zarówno dla teorii prawa administracyjnego, jak i dla praktyki funkcjonowania rynku aptecznego w Polsce.
Po pierwsze, stanowi on wyraźne ostrzeżenie dla organizacji branżowych, iż ich uprawnienia procesowe nie mogą być traktowane jako instrument do prowadzenia walki konkurencyjnej bądź nękania innych uczestników rynku dzięki postępowań administracyjnych. „Kontrola społeczna”, na którą powoływał się sąd pierwszoinstancyjny, musi mieścić się w granicach obiektywnie pojmowanego interesu publicznego i nie może służyć celom o charakterze czysto partykularnym.
Po drugie, orzeczenie to stabilizuje sytuację prawną przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne. Po raz kolejny potwierdza, iż ograniczenia antykoncentracyjne z art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. wiążą organy wyłącznie na etapie przyznawania uprawnień. Choć w kwietniu NSA wydał w podobnej sprawie zgoła odmienne rozstrzygnięcie, to zaprezentowana tutaj linia orzecznicza jest przez cały czas dominująca.
