Batalia o miliony z suplementów diety. Resort zdrowia wycofuje się z wysokich kar po protestach branży

Niedawno zakończyły się konsultacje publiczne projektu nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (UD247). Przygotowane przez Ministerstwo Zdrowia zmiany miały stać się przełomowym krokiem w stronę pełnej cyfryzacji inspekcji sanitarnej oraz uszczelnienia rynku żywności wzbogacanej i suplementów diety. Choć intencje projektodawców dotyczące ulepszenia nadzoru spotkały się ze zrozumieniem strony społecznej, to zaproponowany mechanizm sankcji finansowych wywołał jednogłośny protest. Planowane przepisy przewidywały ponad trzykrotne podwyższenie maksymalnego wymiaru kar pieniężnych oraz rozszerzenie odpowiedzialności deliktowej na działalność reklamową i promocyjną.

Skalę oporu społecznego w tym zakresie ujawnia raport z konsultacji publicznych projektu. Kwestie wysokości kar finansowych oraz rozszerzenia ich zakresu przedmiotowego wywołały najliczniejszą falę krytycznych uwag. Tylko w tej sprawie do resortu zdrowia wpłynęło ponad 18 oficjalnych stanowisk organizacji branżowych i ekspertów. Co kluczowe, pod naporem argumentów ekonomicznych, unijnych i konstytucyjnych, Ministerstwo Zdrowia wycofało się z drastycznego zaostrzenia kar majątkowych. Tym samym pełni uwzględniło postulaty strony społecznej.

Nowa wysokość kar…

Pierwotna wersja projektu UD247 zakładała zmianę w art. 103 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje kary finansowe za naruszenia wymagań formalnych i notyfikacyjnych związanych z wprowadzaniem produktów na rynek:

• Brak powiadomienia (notyfikacji) GIS: Wprowadzenie po raz pierwszy do obrotu na terytorium Polski określonych kategorii żywności (przede wszystkim suplementów diety, żywności wzbogacanej czy środków spożywczych specjalnego przeznaczenia) bez uprzedniego zgłoszenia do Głównego Inspektora Sanitarnego.

• Prowadzenie reklamy i prezentacji (projektowany art. 103 ust. 1 pkt 2a): Próba objęcia sankcją nie tylko samego fizycznego wprowadzenia nienotyfikowanego produktu na rynek, ale również jego reklamowania, prezentowania, promocji na targach czy umieszczania w gazetkach promocyjnych i aplikacjach detalistów.

• Uchybienia i błędy formalne: Naruszenia wymagań dotyczących znakowania, etykietowania żywności czy opóźnienia w dopełnianiu procedur rejestracyjnych

Ministerstwo Zdrowia zaproponowało podwyższenie górnego limitu administracyjnych tego typu kar pieniężnych z dotychczasowej 30-krotności do aż 100-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Biorąc pod uwagę wskaźniki makroekonomiczne z 2025 r. (przeciętne wynagrodzenie na poziomie ok. 8 903,56 zł), maksymalna kara za uchybienia formalne lub rejestracyjne wzrosłaby z kwoty ok. 267 000 zł do pułapu niemal 890 356 zł za pojedyncze naruszenie.

Dlaczego 100-krotność pensji wywołała przerażenie branży?

Przedsiębiorcy oraz organizacje reprezentujące zarówno małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), jak i największe sieci handlowe oraz producentów żywności, przedstawili szczegółowe analizy wykazujące nieproporcjonalność projektowanych sankcji. Wskazywano na brak kryteriów gradacji kar, ignorowanie stopnia winy oraz niebezpieczeństwo wywołania tzw. efektu mrożącego w biznesie.

Najwyższe kary w Unii Europejskiej?

Jednym z ważniejszych argumentów Polskiej Federacji Producentów Żywności było zestawienie proponowanych kar z rozwiązaniami stosowanymi w innych państwach Unii Europejskiej. Z analizy wynikało, iż Polska stałaby się najbardziej opresyjnym krajem pod względem sankcji za naruszenia formalne w prawie żywnościowym.

– Zwiększenie limitu kary pieniężnej o blisko 3-krotność dotychczasowej wartości jest nieuzasadnione… Analiza porównawcza regulacji państw UE jednoznacznie wskazuje, iż projektowany limit jest wyjątkowy w skali europejskiej — i to na niekorzyść podmiotów działających na polskim rynku – wyliczała Polska Federacja Producentów Żywności (PFPZ).

Organizacja wskazywała między innymi na Niemcy. Tam ustawa LFGB przewiduje za naruszenia przepisów o oznakowaniu środków spożywczych sankcje administracyjne. Za najpoważniejsze kategorie naruszeń górny pułap grzywny wynosi 50 000 euro, a w pozostałych przypadkach 20 000 euro. W praktyce za typowe naruszenia znakowania grzywny oscylują w przedziale do 10 000 euro. Przy obecnym kursie i przy stukrotności przeciętnego wynagrodzenia Polska przewyższałaby ten pułap ponad czternastokrotnie.

Z kolei we Francji za naruszenia przepisów o oznakowaniu osoba prawna podlega karze do 7 500 euro, a w razie recydywy do 15 000 euro… Proponowany przez projektodawcę limit administracyjny zbliżałby się do poziomu, który we Francji zarezerwowany jest dla poważnych przestępstw karnych… Żadne z państw UE o porównywalnej wielkości rynku spożywczego nie stosuje tak wysokich administracyjnych limitów dla naruszeń formalnych.

Zagrożenie dla sektora MŚP i brak mechanizmu gradacji

Organizacje reprezentujące małych i średnich przedsiębiorców zwróciły też uwagę, iż kara w wysokości niemal miliona złotych nałożona na lokalnego producenta za błąd w etykiecie lub opóźnienie formalne ma charakter egzystencjalny i może prowadzić do natychmiastowej upadłości podmiotu.

– Trzykrotne zwiększenie maksymalnego wymiaru kary pieniężnej z 30- do 100-krotnosci przeciętnego wynagrodzenia jest nieproporcjonalne i powinno być powiązane z jasnymi kryteriami jej wymierzania… Ustawa nie różnicuje kar w zależności od wielkości podmiotu ani obrotów. Art. 139 rozporządzenia (UE) 2017/625 wymaga kar skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających, a proporcjonalność odnosi się do konkretnego podmiotu, a nie do górnego limitu ujednoliconego dla wszystkich. Dla MŚP taka kara może mieć charakter egzystencjalny – pisała firma Oleofarm Sp. z o.o.

Z kolei Krajowa Rada Suplementów i Odżywek przekonywała, iż nie wykazano wystarczającego uzasadnienia nieskuteczności obecnych rozwiązań finansowych.

– Uzasadnienie projektu wskazuje, iż trudności w nakładaniu kar wynikały przede wszystkim z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących podstaw prawnych do ich stosowania, a nie z niewystarczającej wysokości sankcji. Projekt nie przewiduje również wyraźnych kryteriów różnicowania wysokości sankcji ani kategoryzacji naruszeń – pisało KRSiO.

Natomiast Konfederacja Lewiatan przekonywała, iż obowiązujący w tej chwili maksymalny wymiar kary, wynoszący 30-krotność przeciętnego wynagrodzenia, już teraz umożliwia organom kontrolnym nakładanie sankcji o istotnym charakterze finansowym, spełniających zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

– Z dotychczasowej praktyki stosowania przepisów wynika jednocześnie, iż organy kontrolne w przeważającej większości przypadków korzystają z dolnych granic ustawowych sankcji. Wskazuje to, iż problem nie wynika z niewystarczającej wysokości maksymalnego limitu kary, ale raczej ze sposobu korzystania z już istniejących instrumentów – wskazała organizacja.

Zastrzeżenia konstytucyjne…

Eksperci prawni również wskazywali, iż dolegliwość represyjna rzędu 0,9 mln zł bez ustawowego powiązania z obrotem firmy narusza konstytucyjne zasady proporcjonalności i wolności gospodarczej (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

– Sankcja represyjna w wysokości ok. 0,9 mln zł wymaga oceny w świetle standardów konstytucyjnych z art. 22, 31 ust. 3 i 42 Konstytucji RP oraz orzecznictwa TK… Bez capu obrotowego kara o stałej wysokości może być nieproporcjonalna wobec MŚP, a wobec dużych podmiotów — niewystarczająco odstraszająca. Cap obrotowy stanowi standard w nowoczesnym prawie sankcyjnym (UOKiK, RODO)… Proponujemy wprowadzenie capu obrotowego (np. 3% rocznego obrotu) oraz klauzuli safe harbour dla pierwszego stwierdzonego uchybienia formalnego – pisał Tomasz Krawczyk (Supplemental.pl).

Z kolei Polska Izba Handlu (PIH) wskazywała, iż wzrost limitu kary z 30-krotności do 100-krotności jest nieproporcjonalny, zwłaszcza przy naruszeniach formalnych niemających wpływu na bezpieczeństwo żywności. Izba zaproponowała dodanie zapisów, iż w przypadku naruszenia formalnego organ przed wszczęciem postępowania w sprawie kary kieruje wezwanie do usunięcia niezgodności z terminem nie krótszym niż 14 dni.

Wykreślenie podwyższenia kar

W obliczu argumentacji przedstawionej przez kilkanaście organizacji branżowych i ekspertów, Ministerstwo Zdrowia podjęło decyzję o całkowitym wycofaniu się z projektowanego podwyższenia kar pieniężnych. Ministerstwo Zdrowia przypomniało jednocześnie, iż zgodnie z przepisami obowiązującego art. 104 ustawy, organ ustalając wysokość kary pieniężnej nie działa w sposób dowolny, ale ma ustawowy obowiązek uwzględniania:

• stopnia szkodliwości czynu,

• stopnia zawinienia i zakresu naruszenia,

• dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym,

• wielkości produkcji zakładu.

Drugim sukcesem strony społecznej w obszarze sankcyjnym było wyeliminowanie z art. 103 ust. 1 pkt 2a zapisu, który nakładał kary pieniężne za „prowadzenie prezentacji i reklamy” środków spożywczych wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu bez wcześniejszego powiadomienia GIS. Wprowadzenie tej regulacji groziło przeniesieniem ciężaru odpowiedzialności karnej na detalistów i sieci handlowe za wszelkie treści marketingowe publikowane w gazetkach promocyjnych, aplikacjach mobilnych czy na banerach w sklepach. Mimo iż sklepy nie mają wpływu na proces notyfikacji produktów przez producentów.

– Wnioskuje się o usunięcie słów: 'w tym prowadzi prezentację i reklamę takich środków spożywczych’… Obecna redakcja przepisu jest niespójna logicznie z definicją legalną wprowadzania do obrotu. Pojęcie 'wprowadzania do obrotu’ w art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 nie obejmuje prezentacji i reklamy wyrobu, ale odnosi się do posiadania, tj. dysponowania już wyprodukowanym, istniejącym fizycznie produktem. Dla zastosowania sankcji wystarczające jest wprowadzenie do obrotu środka spożywczego, niezależnie od tego, czy jest on reklamowany – twierdziła Krajowa Unia Producentów Soków (KUPS).

Ministerstwo przychyliło się więc do zarzutu niespójności z definicją wprowadzania na rynek. Jednocześnie wyjaśniono, iż kwestie odpowiedzialności za informacje na temat żywności reguluje art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zgodnie z którym podmioty niemające wpływu na informacje o żywności nie mogą dostarczać produktów, o których wiedzą lub podejrzewają, iż są niezgodne z prawem na podstawie wiedzy zawodowej.

Inne finansowe aspekty nowelizacji: Badania próbek, opłaty URPL i e-Sanepid

Konsultacje publiczne przyniosły również istotne rozstrzygnięcia w zakresie innych opłat i obciążeń finansowych związanych z funkcjonowaniem urzędowej kontroli żywności. Jednym z nich był planowany art. 75 ust. 1 pkt 1 dotyczący opłat za pobieranie próbek i badania laboratoryjne. Zgodnie z jego brzmieniem podmioty działające na rynku miałyby obowiązek pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności i innych czynności urzędowych o ile w wyniku tych czynności zostałyby stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. W przepisie dodano jednak jeszcze, iż taki obowiązek istniałby również w sytuacjach gdy zachodziłaby konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.

Zdaniem strony społecznej projektowany przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 stwarzał ryzyko nieprawidłowej interpretacji. W rezultacie mógł prowadzić do obciążania przedsiębiorcy kosztami pobrania próbek oraz przeprowadzania badań laboratoryjnych również w sytuacjach, gdy badania nie wykazały żadnych nieprawidłowości.

– Projektowany art. 75 ust. 1 pkt 1 ubżiż można odczytywać dwojako: albo opłaty są należne tylko wtedy, gdy czynności kontrolne lub badania potwierdzą niezgodność, albo już wtedy, gdy organ uzna, iż zachodzi konieczność pobrania próbek… Brak jednoznaczności może prowadzić do obciążania przedsiębiorcy kosztami choćby wtedy, gdy badania nie potwierdziły naruszenia. Wnosi się o jednoznaczne doprecyzowanie, iż koszty pobrania próbek i badań obciążają podmiot wyłącznie w razie potwierdzenia niezgodności – wskazywał PASMI – Polski Związek Producentów Leków Bez Recepty.

Ministerstwo Zdrowia zdecydowało się uwzględnić również tę uwagę. Wprowadzono zmianę w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednoznacznie określając, iż przedsiębiorca pokrywa koszty pobrania próbek i wykonania badań laboratoryjnych wyłącznie wtedy, gdy w wyniku tych czynności zostaną potwierdzone niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. W przypadku braku stwierdzenia niezgodności koszty ponosi organ.

Zestawienie zmian w projekcie nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczących kwestii finansowych.

Sukces branży suplementów diety?

Wyniki konsultacji publicznych projektu są jasnym sygnałem, iż argumenty ekonomiczne i prawne przedstawiane przez stronę społeczną odniosły sukces. Ministerstwo Zdrowia zrezygnowało z trzykrotnego podwyższenia kar pieniężnych oraz wykreśliło reklamę z deliktów notyfikacyjnych. Zapobiegło go powstaniu regulacji o charakterze wysoce opresyjnym… tak przynajmniej twierdziły organizacje reprezentujące branżę suplementów diety.

Pozostaje mieć nadzieję, iż utrzymanie dotychczasowych limitów sankcji (30-krotność wynagrodzenia) przy jednoczesnym przypomnieniu o obowiązku miarkowania kar na podstawie art. 104 ustawy gwarantuje, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna będzie mieć skuteczne narzędzia do walki z nieuczciwymi podmiotami i szarą strefą.