Zatarcie skazania to jedna z kluczowych instytucji prawa karnego. Jej celem jest przywrócenie jednostce pełnego statusu osoby niekaranej i umożliwienie jej powrotu do pełnej aktywności społeczno-gospodarczej. Jak jednak instytucja ta wpływa na postępowania administracyjne, w których organ bada warunek posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki? Czy organ administracji publicznej może bezterminowo powoływać się na dawno popełniony i prawnie zatarty czyn, wykluczając przedsiębiorcę z rynku?
Do tej pory odpowiedź na to pytanie była jednoznaczna. Zarówno postępowania i argumentacja Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, jak i orzeczenia sądów administracyjnych wskazywały, iż utrata rękojmi należytego prowadzenia apteki jest nieodwracalna. Upływ czasu nie wpływa na istnienie tej przesłanki i utrata rękojmi na prowadzenie apteki i posiadania zezwolenia nie ulega przedawnieniu. Taka argumentacja wydaje się oczywista i logiczna – szczególnie, iż mowa o działalności ściśle regulowanej i związanej z ochroną zdrowia. Okazuje się jednak, iż nie wszyscy się z nią zgadzają.
Takiej surowej karze, za nielegalną działalność, od dawna sprzeciwiali się przedsiębiorcy, którzy lata temu brali udział w „odwróconym łańcuchu dystrybucji”. Sprzeciwiają się, walczą i od miesięcy bombardują opinię publiczną wizjami setek aptek zamykanych aptek, za „nieznaczne” przewinienia i hurtową sprzedaż leków do fikcyjnych przychodni. Przekonują, iż rękojmię należytego prowadzenia apteki można odzyskać i lata nienagannej działalności, zmywają z nich wcześniejsze winy. Okazuje się, iż teraz zyskali niebezpieczny oręż popierający ich tezy i narrację. A dostarczył go Naczelny Sąd Administracyjny…
12 lutego 2026 r. NSA wydał wyrok (sygn. akt II GSK 2042/22), który to stanowi istotny zwrot w dotychczasowym orzecznictwie spraw dotyczących prowadzenia aptek. Sąd sprzeciwił się dotychczasowej linii interpretacyjnej organów inspekcji farmaceutycznej, tworząc pojęcie tzw. „administracyjnego dożywocia zawodowego”.
Od fałszowania recept do cofnięcia zezwolenia
Zacznijmy do tego, iż rozpatrywana w lutym przez NSA sprawa dotyczyła kobiety (farmaceutki), która od 2013 roku prowadziła punkt apteczny. W 2016 r. Sąd Rejonowy skazał ją prawomocnie za przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. i art. 65 § 1 k.k. Przestępstwo polegało na użyciu 358 podrobionych recept na lek Z. o wartości ponad 821 tys. zł. Tak uzyskanych produktów leczniczych były następnie sprzedane hurtowni farmaceutycznej za kwotę niemal 1 mln zł. Kobieta miała z tego uczynić sobie stałe źródło dochodu.
Kiedy w czerwcu 2019 r. informacja o wyroku trafiła do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, organ ten decyzją z 19 lipca 2019 r. cofnął kobiecie zezwolenie na prowadzenie punktu aptecznego. WIF uznał, iż ze względu na skazanie za przestępstwo bezpośrednio związane z obrotem lekami, strona utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki. Zgodnie z przepisami rękojmia należytego prowadzenia punktu aptecznego musi istnieć przez cały czas takiego prowadzenia, a nie tylko w chwili udzielania zezwolenia.
Kobieta wzniosła jednak odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF), wskazując w toku postępowania, iż jej skazanie uległo zatarciu. Potwierdziła to aktualną informacją z Krajowego Rejestru Karnego. GIF decyzją z 25 stycznia 2021 r. utrzymał jednak w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że:
-
Zatarcie skazania tworzy jedynie „fikcję niekaralności” na gruncie prawa karnego, ale nie niweczy samego faktu popełnienia przestępstwa.
-
Fakt popełnienia czynu o tak znacznej szkodliwości trwale przekreśla ewentualną rękojmię i rzetelność przedsiębiorcy.
Stanowisko WSA: Akceptacja koncepcji „faktu historycznego”
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 2146/21) oddalił skargę kobiety. WSA uznał stanowisko organów za w pełni prawidłowe. Sąd I instancji potwierdził, iż przedsiębiorca musi legitymować się rękojmią przez cały okres prowadzenia działalności. Wyjście na jaw przestępstw związanych z rynkiem farmaceutycznym – choćby popełnionych przed uzyskaniem zezwolenia – dowodzi braku nieskazitelnego charakteru.
WSA podkreślił, iż chociaż zatarcie skazania przywraca status osoby niekaranej:
– […] nie oznacza [to] na gruncie postępowania administracyjnego, szczególnie przy badaniu przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania obowiązków, iż czyn nie został popełniony, a wyrok skazujący nie został wydany. Zatarcie skazania jest pewną fikcją prawną i oznacza, iż skazanemu ponownie przysługuje status osoby niekaranej […]. Nie oznacza to jednak w ocenie WSA, iż zatarcie skazania stwarza niewzruszalne prawne domniemanie niewinności w stosunku do danego czynu – czytamy w orzeczeniu.
Kobieta nie zgodziła się z tym wyrokiem. Wniosła więc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskakujące rozstrzygnięcie NSA
Okazuje się, iż z argumentacji WSA i inspekcji farmaceutycznej nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozpoznając skargę kasacyjną, NSA wyrokiem z dnia 12 lutego 2026 r. (sygn. akt II GSK 2042/22) uchylił zaskarżony wyrok WSA. Uchylił też decyzje organów obu instancji (GIF i WIF) oraz umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.
NSA poddał gruntownej analizie relację pomiędzy prawno-karną instytucją zatarcia skazania a oceną przesłanki rękojmi w prawie administracyjnym. Wnioski, do jakich doszedł bez wątpienia będą długo rezonować w środowisku aptekarskim.
Zatarcie skazania to norma systemowa, a nie zwykły zabieg techniczny
Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie odrzucił sprowadzanie zatarcia skazania do rangi kilka znaczącej „fikcji”, którą organ administracji może swobodnie pomijać.
– Zgodnie z art. 106 k.k. z chwilą zatarcia skazania skazanie uważa się za niebyłe. Instytucja ta nie ma charakteru wyłącznie technicznego ani ograniczonego do sfery postępowania karnego. Stanowi świadomą decyzję ustawodawcy o przywróceniu osobie skazanej pełnej umiejętności funkcjonowania w obrocie prawnym bez ciężaru wynikającego z uprzedniego skazania […]. Fikcja prawna »niebytu skazania« wiąże wszystkie organy władzy publicznej. Oznacza to, iż w sferze normatywnej skazanie przestaje być zdarzeniem prawnie relewantnym – uznał NSA.
Zakaz stosowania „administracyjnego dożywocia zawodowego”
NSA w bardzo mocnych słowach odniósł się do próby rozszerzającego interpretowania pojęcia „rękojmi”, określając takie działanie jako niedopuszczalne kreowanie bezterminowych sankcji administracyjnych bez podstawy ustawowej. Sąd sformułował do wspomnianego wyroku tezy, podsumowujące jego tok myślenia.
Teza 2: „Przesłanka »rękojmi należytego prowadzenia apteki« ma charakter prognostyczny i ocenny, ale jej wykładnia nie może prowadzić do ustanowienia w drodze interpretacji bezterminowej, faktycznie represyjnej sankcji administracyjnej opartej wyłącznie na historycznym skazaniu, które uległo zatarciu.”
Sąd w uzasadnieniu rozwinął tę myśl, przestrzegając przed nadużywaniem uznaniowości organów.
– Skład orzekający w tej sprawie nie podziela tym samym takiej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, która czyni z pojęcia rękojmi instrument pozwalający na ustanowienie w drodze interpretacji swoistego »administracyjnego dożywocia zawodowego«. Tego rodzaju konsekwencja wymagałaby wyraźnej decyzji ustawodawcy, a nie może być wynikiem rozszerzającej wykładni przesłanki o charakterze ocennym – czytamy w orzeczeniu.
Warunek badania aktualnych okoliczności i bezprzedmiotowość
Sąd zwrócił uwagę, iż organ administracji nie wykazał żadnych nowych ani aktualnych naruszeń prawa ze strony Skarżącej, które miałyby miejsce po odbyciu kary i zatarciu skazania. Opieranie decyzji wyłącznie na wyroku, który w sferze prawnej przestał istnieć, czyni postępowanie bezprzedmiotowym.
Teza 1: „Zatarcie skazania w rozumieniu art. 106 k.k., wywołujące skutek w postaci uznania skazania za niebyłe, pozbawia je waloru normatywnie relewantnej podstawy do przyjęcia braku rękojmi należytego prowadzenia apteki […] o ile organ administracji nie wykaże innych, aktualnych okoliczności świadczących o utracie tej rękojmi.”
Teza 3: „Jeżeli jedyną podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia było prawomocne skazanie, które w toku postępowania uległo zatarciu, a organ nie ustalił innych okoliczności mających znaczenie dla oceny rękojmi, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.”
Wyłączenie pracownika/organu
Obok meritum sprawy, NSA odniósł się też do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika organu ze względu na osobiste relacje łączące kobietę z osobiście sprawującym funkcję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.
Sąd skrytykował podejście WSA i GIF, wyjaśniając, iż do zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wymagane udowodnienie bezwzględnej stronniczości, a jedynie jej uprawdopodobnienie w oczach obiektywnego obserwatora
– Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu również wówczas, gdy istnieją inne okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Przepis ten nie wymaga wykazania ani udowodnienia faktycznej stronniczości. Jego ratio legis ma charakter prewencyjny – służy eliminowaniu sytuacji, które obiektywnie mogą rodzić wątpliwości co do bezstronności rozstrzygnięcia […]. Nie można także przyjąć za Organem odwoławczym oraz WSA, iż zarzut wyłączenia może być »spóźniony«. Przepis nie wprowadza żadnego terminu do jego podniesienia – czytamy w orzeczeniu.
Rękojmię można odzyskać?
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2026 r. (II GSK 2042/22) ma ogromne znaczenie praktyczne dla rynku farmaceutycznego. Stoi bowiem w sprzeczności z dotychczasowym stanowiskiem inspekcji farmaceutycznej, według którego utrata rekojmi należytego prowadzenia apteki jest nieodwracalna. Ten wyrok kwestionuje dotychczasową praktykę organów inspekcji farmaceutycznej i radykalnie wzmacnia pozycję prawną przedsiębiorców.
NSA uznał, iż organ inspekcji farmaceutycznej (WIF lub GIF) nie może na zawsze wykluczyć przedsiębiorcy z rynku aptecznego na podstawie dawnego skazania karnego, które uległo zatarciu w świetle art. 106 Kodeksu karnego. Zatarte skazanie uważa się za niebyłe w całym porządku prawnym (również administracyjnym). Inspekcja nie może traktować go jako „wiecznego piętna”, które pozbawia przedsiębiorcę prawa do prowadzenia apteki do końca życia.
To z kolei oznacza możliwość „odzyskania” rękojmi należytego prowadzenia apteki. NSA przesądził bowiem, iż przesłanka „rękojmi” (art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego) ma charakter dynamiczny i prognostyczny, a nie statyczny. Oznacza to, iż przedsiębiorca lub farmaceuta, który w przeszłości popełnił błąd i poniósł za niego karę, po odbyciu kary i upływie okresu zatarcia ma prawo odzyskać rękojmię. Oczywiście o ile w kolejnych latach przestrzegał prawa i prowadził działalność rzetelnie. NSA sprzeciwił się twierdzeniu, iż utrata rękojmi jest nieodwracalna.
Poza tym o ile inspekcja chce cofnąć zezwolenie na prowadzenie apteki po zatarciu skazania przedsiębiorcy, musi wykazać nowe, aktualne uchybienia. Organ nie może iść „na skróty” i powoływać się jedynie na wyrok sprzed lat. Ma obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe i udowodnić, iż przedsiębiorca obecnie (w czasie wydawania decyzji) nie daje rękojmi.
Takie stanowisko NSA może okazać się szansą dla przedsiębiorców, którzy lata temu dopuszczali się udziału w odwróconym łańcuchu dystrybucji. Inspekcja w tej chwili wszczyna w stosunku do nich postępowania o cofnięcie zezwolenia. jeżeli wszczynane są wyłącznie z powodu skazania karnego, w momencie zatarcia tego skazania stają się one bezprzedmiotowe.
