Wykładnia językowa to za mało. NSA staje w obronie właścicieli aptek

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA oraz decyzje GIF nakładające karę pieniężną na aptekę za odmowę przekazania umowy franczyzowej. Sąd jednoznacznie orzekł, iż art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego nie daje organom nieograniczonego prawa do żądania dokumentów poza formalną kontrolą.

Według NSA organ Inspekcji Farmaceutycznej nie może żądać od przedsiębiorcy prowadzącego aptekę dowolnych dokumentów – w tym umów franczyzowych – poza formalnie wszczętą inspekcją lub kontrolą. Co więcej, przepisy antykoncentracyjne stanowią wyłącznie kryterium wydawania nowych zezwoleń, a nie podstawę do ponownej weryfikacji działających podmiotów. To najważniejsze wnioski z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2026 r. (sygn. akt II GSK 1069/23)….

Początek sporu: Wezwanie WIF i kara pieniężna od GIF

Sprawa miała swoje korzenie w działaniach Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, który w 2019 r., powołując się na art. 37at ust. 8 ustawy – Prawo farmaceutyczne, skierował do spółki prowadzącej apteki ogólnodostępne pisemne wezwanie. Organ zażądał przekazania w 3-dniowym terminie pełnej dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. W tym umowy franczyzowej zawartej z podmiotem organizującym sieć oraz umowy spółki. Celem organu było zbadanie, czy apteki nie naruszają tzw. progów koncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. (zakazujących wydania zezwolenia podmiotom posiadającym powyżej 1% aptek w województwie).

Przedsiębiorca odmówił przekazania żądanych umów, wskazując, iż wezwanie wystosowano poza procedurą kontrolną lub inspekcyjną. Stwierdził też, iż postępowanie dotyczące badania wskaźników koncentracji wobec podmiotu posiadającego już ważne zezwolenia jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF), na wniosek Śląskiego WIF, wszczął odrębne postępowanie i decyzją z sierpnia 2021 r. (utrzymaną w mocy w październiku 2021 r.) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12 000 zł na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b p.f.

Organ stanął na stanowisku, iż art. 37at ust. 8 p.f. statuuje samoistny, niezależny od inspekcji czy kontroli obowiązek przekazywania wszelkich dokumentów na każde wezwanie organu zezwalającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 października 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 88/22) zgodził się z organem, uznając, iż literalne brzmienie przepisu jest jasne i nie wymaga stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej.

NSA po stronie przedsiębiorców: Wykładnia językowa to za mało

Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostawił jednak na rozstrzygnięciu WSA i decyzjach GIF suchej nitki. Rozpatrując skargę kasacyjną spółki, NSA uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA oraz decyzje GIF I i II instancji, a także całkowicie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odrzucił prymat czysto literalnego odczytywania przepisów kompetencyjnych, kładąc nacisk na konieczność uwzględnienia systematyki aktu prawnego oraz norm konstytucyjnych.

– Jakkolwiek przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów. Przepis art. 37at ust. 8 p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywiódł, iż brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej – wskazał NSA.

Sąd zwrócił uwagę na umiejscowienie przepisu w strukturze ustawy. Art. 37at p.f. w ustępach 1–7 reguluje zasady przeprowadzania inspekcji i kontroli oraz uprawnienia osób do nich upoważnionych. Dodany w ust. 8 obowiązek przekazywania dokumentacji musi być zatem interpretowany ściśle w kontekście tych właśnie procedur.

– Ustawodawca umieszczając treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. Nie sposób zatem znaleźć przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at p.f. (ust. 8: 'przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością’) odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem upoważnienia organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej – ocenił Sąd.

Konstytucyjna ochrona wolności gospodarczej

Kluczowym elementem argumentacji NSA było przypomnienie, iż w państwie prawa organy administracji publicznej nie mogą przyznawać sobie kompetencji w drodze rozszerzającej interpretacji przepisów. Zwłaszcza gdy ingerują one w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

– Przepisy kompetencyjne nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37at ust. 8 w zw. z art. 127b ust. 1a p.f. Taka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z wolnością działalności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP – wskazał NSA.

Sąd jednoznacznie podsumował, iż skoro organ wzywał do wydania dokumentów poza ramami formalnej inspekcji lub kontroli, to po stronie przedsiębiorcy nie powstał prawny obowiązek ich przekazania. Brak było tym samym jakichkolwiek podstaw do nałożenia kary pieniężnej z art. 127b ust. 1a p.f.

Progi antykoncentracyjne tylko przy wydawaniu zezwolenia

Wyrok NSA odnosi się również do niezwykle istotnej dla całego rynku aptecznego kwestii stosowania tzw. przepisów antykoncentracyjnych z art. 99 ust. 3 p.f. NSA potwierdził utrwaloną już linię orzeczniczą. Zgodnie z nią ocena spełniania wymagań antykoncentracyjnych (np. braku przekroczenia 1% aptek w województwie) może odbywać się wyłącznie na etapie ubiegania się o nowe zezwolenie. WIF nie ma podstaw by badać ją w trakcie bieżącego funkcjonowania apteki.

– W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, iż antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu – powtórzył też NSA.

Ostatecznie orzeczenie to umacnia pozycję przedsiębiorców farmaceutycznych w relacjach z organami nadzoru. Przerywa ono dotychczasową praktykę niektórych Wojewódzkich Inspektoratów Farmaceutycznych. Praktykę polegającą na wysyłaniu pism wzywających do ujawniania wrażliwych umów handlowych pod groźbą dotkliwych kar finansowych, bez zachowania gwarancji procesowych przewidzianych dla kontroli działalności gospodarczej. Wyrok ten stanowi jasny sygnał: Inspekcja Farmaceutyczna musi działać ściśle w granicach prawa i przyznanych jej ustawowo kompetencji.