Działania organów państwa w zakresie dysponowania pieniędzmi z opłat cukrowej i tej od napojów alkoholowych nie były realizowane rzetelnie i prawidłowo. Pozyskane z nich 5,2 mld zł w latach 2021–2023 przekazano do budżetu Narodowego Fundusz Zdrowia – w teorii miały być dodatkowym wsparciem leczenia negatywnych skutków zdrowotnych spożywania napojów słodzonych i alkoholu. W praktyce stały się kolejnym źródłem finansowania ogółu świadczeń.
Powyższe to najważniejsze wnioski z opublikowanego 26 marca raportu Najwyższej Izby Kontroli o realizacji zadań związanych z poborem i wydatkowaniem opłat od środków spożywczych oraz od napojów alkoholowych.
Szczegóły
Pracownicy izby przeprowadzili od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2024 r. kontrolę w centrali Narodowego Funduszu Zdrowia, trzech oddziałach wojewódzkich, Krajowym Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom oraz wybranych gminach i urzędach skarbowych – celem było sprawdzenie, czy prawidłowo i rzetelnie realizowane były zadania dotyczące poboru i wydatkowania opłat od środków spożywczych i napojów alkoholowych.
Opłatę od środków spożywczych (tzw. opłatę cukrową) wprowadzono 1 stycznia 2021 r. Zgodnie z ustawą NFZ może przeznaczać środki z tej opłaty (stanowiące w 96,5 proc. jego przychód) na działania edukacyjno-profilaktyczne i na leczenie pacjentów z chorobami powstającymi na tle niewłaściwych zachowań zdrowotnych, w szczególności z nadwagą i otyłością. W latach 2021–2023 środki z opłaty cukrowej, które zasiliły budżet NFZ, wyniosły niemal 4,5 mld zł.
Analizy Centrum Monitorowania Rynku wykazały, iż wprowadzenie opłaty cukrowej spowodowało wyraźny wzrost cen słodzonych napojów bezalkoholowych – napojów gazowanych choćby o 36 proc., wód smakowych o mniej więcej 22 proc., a herbat mrożonych o 18 proc. Jednocześnie spadł popyt na te produkty, odpowiednio o 20 proc. w przypadku napojów gazowanych, 21 proc. wód smakowych oraz 5 proc. herbat mrożonych.
Od 1 stycznia 2021 r. wprowadzono również nowy rodzaj opłaty od napojów alkoholowych w opakowaniach o pojemności do 300 ml. W latach 2021–2023 wpływy z tych opłat wyniosły łącznie 1,5 mld zł. Połowa kwoty trafiała do NFZ, który miał obowiązek przeznaczać środki na edukację i profilaktykę oraz na świadczenia zdrowotne w zakresie opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień oraz innych następstw zdrowotnych spożywania alkoholu. Pozostałe 50 proc. zasiliło dochody gmin, które mogły je wydać na realizację lokalnej polityki przeciwdziałania skutkom spożywania alkoholu.
W pierwszym roku obowiązywania opłaty alkoholowej spożycie wyrobów spirytusowych (w przeliczeniu na 100 proc. alkoholu) wynosiło 3,8 litra na jednego mieszkańca. W kolejnych latach nastąpił nieznaczny jego spadek, na który – poza wprowadzoną opłatą – miała wpływ przede wszystkim podwyżka akcyzy w 2022 r.
Zarówno przepisy regulujące opłatę cukrową, jak i opłatę od napojów alkoholowych od momentu ich wprowadzenia do porządku prawnego wywołują wiele wątpliwości interpretacyjnych, w tym również co do charakteru tych opłat.
Brak monitorowania rozliczeń środków i efektów działań
W NFZ nie powstał osobny system monitorowania, ewidencjonowania i rozliczania środków z opłat od napojów słodzonych i alkoholowych. Były one identyfikowalne tylko po stronie przychodów, po stronie kosztów pozostawały niewydzielone, co oznaczało, iż trafiały do wspólnej puli. W praktyce uniemożliwiało to ustalenie, w jakiej wysokości i na jaki cel zostały przeznaczone. Możliwe do zidentyfikowania były jedynie środki przekazane przez NFZ na rzecz Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych w kwocie 50,4 mln zł (z opłaty od napojów alkoholowych) i wydatki na realizację pilotażu KOS-BAR (chirurgiczne leczenie pacjentów z otyłością olbrzymią), w kwocie 101,9 mln zł (z opłaty cukrowej).
Prezes NFZ nie monitorował efektów działań finansowanych środkami pochodzącymi z przedmiotowych opłat ani efektów wprowadzenia opłaty z obu źródeł obejmujących ocenę stanu zdrowia społeczeństwa, zagrożeń zdrowia oraz jakości życia związanej ze zdrowiem. Każdego roku prezes NFZ przedkładał ministrowi zdrowia informacje o sposobie wydatkowania środków z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych, ale nie zawierały one rzetelnych danych. Z opłaty cukrowej finansowano bowiem m.in. świadczenia dotyczące chorób niezwiązanych z niewłaściwymi praktykami żywieniowymi, a z opłaty od napojów alkoholowych – leczenie uzależnień innych niż od alkoholu. Przedstawiciele resortu zdrowia zapytani o weryfikację danych dostarczanych przez fundusz odpowiedzieli, iż z uwagi na brak podstaw do założenia nierzetelności tych danych nie były one dodatkowo weryfikowane.
Brak wzrostu nakładów na świadczenia zdrowotne
Wprowadzenie nowych mechanizmów pozyskiwania środków nie przyczyniło się do realnego wzrostu wydatków na świadczenia wskazane w ustawie wprowadzającej opłaty, zarówno w zakresie opłat od napojów słodzonych, jak i alkoholu.
W latach 2021–2023 wpływy z opłaty od środków spożywczych, w porównaniu z latami 2018–2020, gdy jeszcze jej nie było, nie zwiększyły nakładów na finansowanie świadczeń zdrowotnych, określonych w ustawie o zdrowiu publicznym. Wzrost kwotowy wynikał niemal wyłącznie ze wzrostu składki zdrowotnej, a nie ze zwiększenia puli łącznej o pieniądze pochodzące z opłaty. Dlatego wydatki na te świadczenia pozostały na porównywalnym poziomie lub były jedynie nieznacznie wyższe.
Przykładowo – w latach 2021–2023 realny wzrost wydatków na świadczenia z rozpoznaniem cukrzycy typu 2 (cukrzyca insulinoniezależna), to jest choroby metabolicznej, której podłożem są niewłaściwe zachowania zdrowotne, wyniósł 59,4 mln zł, co w porównaniu z sumą przychodów z opłaty cukrowej w tym okresie (ok. 4,5 mld zł) stanowiło zaledwie 1,3 proc. tej opłaty.
Podobnie było z opłatą od napojów alkoholowych – wpływy z niej również nie zwiększyły wydatków na finansowanie świadczeń określonych w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli na leczenie uzależnień od alkoholu i innych następstw zdrowotnych jego spożywania.
Oznacza to, iż pieniądze z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych faktycznie zastąpiły środki przeznaczane na świadczenia ze składki zdrowotnej w latach poprzedzających wprowadzenie tych opłat. Tymczasem zgodnie z założeniami ustawy miały być wzmocnieniem dotychczasowych działań.
Nieprawidłowe wydatki i nierzetelna kontrola dokumentów w KCPU
W latach 2022–2024 (pierwszy kwartał) Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom nie zawsze prawidłowo wykorzystywało środki pochodzące z opłat od napojów alkoholowych. Z kwoty 28,7 mln zł, czyli 57 proc. środków zaplanowanych na ten cel przez ministra zdrowia jako dysponenta Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych, aż 1,1 mln zł (3,7 proc.) wydatkowano w sposób nielegalny, czyli niezgodnie z przeznaczeniem, m.in. na badanie dobrostanu ukraińskich matek i dzieci przebywających w Polsce oraz na profilaktykę i rozwiązywanie problemów z narkomanią czy uzależnieniami behawioralnymi.
W latach 2022–2024 (pierwszy kwartał) przeprowadzono kontrole jedynie czterech spośród 106 umów (3,8 proc. wszystkich zawartych) o rozliczenie dotacji z lat 2022–2023. Tak niewielki stan realizacji kontroli, zgodnie z wyjaśnieniami dyrektora KCPU, wynikał z braków kadrowych. Było to postępowanie nierzetelne, ponieważ nie zapewniało odpowiedniej weryfikacji spełnienia przez realizatorów zadań warunków opisanych w umowie, np. wymagań zapewnienia noclegów i wyżywienia oraz stosowania trybu konkurencyjnego wyboru ofert noclegowych; dokumentowania kosztów zakupu usług pocztowych i kurierskich czy zwrotu na rachunek KCPU nieplanowanych przychodów uzyskanych w związku z realizacją zadania. Zgodnie z umową i przyjętymi zasadami rozliczenia środków podstawą do wystawienia faktur powinny być umowy, porozumienia lub zlecenia wykonania konkretnych usług. Tymczasem KCPU nie weryfikowało trybu wyboru oferenta i zasadności poniesionych kosztów, jak również nie kwestionowało faktur, które były wystawiane niezgodnie z przyjętymi zasadami wystawiania faktur, to jest na jedną ogólną kwotę, bez określenia miary i liczby dostarczonych usług oraz bez podania ceny jednostkowej towaru lub usługi.
Mechanizmy korupcjogenne w centrum
Pracownicy KCPU wykonywali dodatkową, płatną pracę na rzecz podmiotów, które (lub których właściciele) realizowali zlecone przez centrum zadania finansowane z opłat od napojów alkoholowych – chodzi o kwotę ponad 15 mln zł.
Pracę zarobkową wykonywali wicedyrektorzy KCPU, odpowiedzialni za nadzór nad komórkami zajmującymi się merytorycznie zlecaniem zadań oraz kierownicy działów, odpowiadający m.in. za nadzór nad wykonaniem przez pracowników powierzonych im zadań.
Wykonywanie zajęć zarobkowych przez pracowników KCPU na rzecz podmiotów realizujących dotowane zadania naruszało transparentność, zachowanie uczciwej konkurencji i obiektywizm. Brak ścisłego oddzielenia pracy w instytucji publicznej od dodatkowego zarobkowania w podmiotach prywatnych, realizujących zadania zlecane przez KCPU, oraz słabość kontroli i nadzoru stanowią potencjalne mechanizmy korupcjogenne.
Szczegóły w raporcie poniżej.
