Senaccy prawnicy miażdżą projekt zmian w zasadach reklamy aptek

Prace nad długo wyczekiwaną nowelizacją Prawa farmaceutycznego określającą nowe zasady reklamy aptek wkraczają w decydujący etap. Po tym jak przyjął ją Sejm, teraz trafiła ona do Senatu. Na 12 października zaplanowano posiedzenie senackiej Komisji Zdrowia, która ma dalszych losach nowych przepisów. Wiele wskazuje na to, iż senatorowie zmieniają ich brzmienie.

Okazuje się, iż biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu w swojej oficjalnej opinii (druk nr 841) poddaje krytyce przepisy uchwalone przez Sejm. Choć podstawowy cel ustawy – wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – nie budzi wątpliwości, sposób sformułowania poszczególnych przepisów rodzi uzasadnione obawy o zgodność z polską Konstytucją.

Od wyroku TSUE do rewolucji na rynku farmaceutycznym

Przypomnijmy, iż głównym impulsem do podjęcia prac legislacyjnych był wyrok TSUE z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24. Rzeczpospolita Polska została w nim uznana za uchybiającą zobowiązaniom unijnym z powodu utrzymywania rygorystycznego, absolutnego zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych (art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Trybunał uznał, iż całkowity ban narusza dyrektywę o handlu elektronicznym (2000/31/WE) oraz swobodę przedsiębiorczości i świadczenia usług wynikającą z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Nowelizacja uchwalona przez Sejm 18 września 2026 r. miała odejść od totalnego zakazu na rzecz wprowadzenia legalnej definicji reklamy apteki oraz określenia jasnych ograniczeń w jej prowadzeniu. Projekt zakłada również odniesienie zakazu reklamy placówek obrotu pozaaptecznego wyłącznie do produktów leczniczych, a także drastyczne zaostrzenie sankcji finansowych – maksymalna wysokość kary pieniężnej za nielegalną reklamę ma wzrosnąć z 50 000 zł do aż 1 000 000 zł.

Mimo pozytywnego kierunku zmian, analiza przygotowana przez głównego legislatora Piotra Magdę ujawnia szereg krytycznych niedociągnięć uchwalonego aktu prawno-legislacyjnego.

Milionowe kary pod dyktando urzędnika – złamanie zasady określoności

Najwięcej kontrowersji wzbudziły przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych zawarte w zmienianym art. 129b ustawy. Sejm – na wniosek posłów Koalicji Obywatelskiej i Razem – postanowił nie tylko dwudziestokrotnie podnieść górną granicę kary, ale też rozszerzyć jej stosowanie na podmioty finansujące lub organizujące reklamę oraz nakładać karę odrębnie na każdą aptekę, której dotyczy naruszenie.

Problem polega na tym, iż ustawodawca w art. 129b ust. 2 wskazał jedynie przykładowy katalog przesłanek wymiaru kary, używając sformułowania, iż przy ustalaniu jej wysokości uwzględnia się „w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów”. Zdaniem legislatorów Senatu, przy tak drastycznym wymiarze finansowym niedopuszczalne jest pozostawienie organom (wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym) luzu decyzyjnego.

– Mając na uwadze, iż powołane unormowania umożliwiają wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu nałożenie kary pieniężnej, której wysokość może powodować dolegliwe skutki finansowe dla jej adresata, wskazanie jedynie przykładowych kryteriów, które organ ten jest obowiązany wziąć pod uwagę przy jej wymierzaniu, budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnej zasady określoności przepisów prawa – czytamy w opinii Biura Legislacyjnego Senatu.

Na poparcie swojej tezy eksperci Senatu przytaczają bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 30 października 2001 r., sygn. K 33/00), przypominając kluczową zasadę.

– Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw – wskazuje opinia.

Niedokładne zapisy stwarzają ryzyko, iż urzędnicy w praktyce musieliby zastępować ustawodawcę w kreowaniu kryteriów dopuszczalności sankcji, co jest bezpośrednio sprzeczne z zasadami państwa prawa.

Sankcja bez uwzględnienia realiów – problem proporcjonalności

Drugim konstytucyjnym zastrzeżeniem wobec systemu kar jest całkowity brak uwzględnienia sytuacji materialnej podmiotu ukaranego. Kara do miliona złotych nałożona na dużą sieć apteczną ma zupełnie inny ciężar gatunkowy niż ta sama kwota wymierzona pojedynczej, niezależnej aptece. W opinii senackiej jednoznacznie wskazano na konieczność przestrzegania zasady proporcjonalności i adekwatności ingerencji państwa (art. 2 Konstytucji RP), powołując się na wyrok TK z 1 lipca 2014 r. (SK 6/12).

– Przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). (…) Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego – czytamy w opinii.

Biuro Legislacyjne zaproponowało konkretną poprawkę: skreślenie słów „w szczególności” oraz ustawowe zobowiązanie organu do uwzględnienia „możliwości finansowych podmiotu podlegającego tej karze”.

Wadliwe przepisy przejściowe i pułapka nierównego traktowania

Drugim kluczowym obszarem krytyki stał się art. 2 nowelizacji, stanowiący o umorzeniu postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z zamysłem projektodawców, umorzenie miało wynikać ze zniesienia zakazu reklamy aptek. Jednakże Sejm sformułował przepis przejściowy w sposób tak szeroki, iż objął on umorzeniem również postępowania dotyczące reklamy placówek obrotu pozaaptecznego (np. stacji paliw czy supermarketów) odnoszącej się do produktów leczniczych – mimo iż ustawa w tym zakresie zakazu wcale nie znosi!

– Sposób zredagowania powołanego przepisu powoduje, iż wbrew intencji wyrażonej w uzasadnieniu projektu opiniowanej ustawy zakresem zawartego w nim unormowania intertemporalnego objęto również wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją administracyjną przed dniem wejścia w życie opiniowanej ustawy postępowania administracyjne dotyczące reklamy placówek obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności odnoszącej się do produktów leczniczych, mimo iż opiniowana ustawa nie znosi zakazu przedmiotowej reklamy – zauważają prawnicy Senatu.

Taka konstrukcja prowadziłaby do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Podmioty, wobec których postępowanie w sprawie nielegalnej reklamy leków w sklepie przez cały czas trwało, otrzymałyby „amnestię”, podczas gdy podmioty ukarane ostateczną decyzją dzień wcześniej musiałyby karę zapłacić.

– o ile więc ustawodawca sejmowy nie zdecydował się na derogację zakazu reklamy placówek obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności odnoszącej się do produktów leczniczych, to wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej podmiotów objętych zakresem postępowań dotyczących naruszenia tego zakazu (…) nie znajduje uzasadnienia w świetle konstytucyjnej zasady równości – czytamy w opinii.

Legislatorzy Senatu rekomendują precyzyjny podział: umorzenie spraw dotyczących aptek i wyrobów medycznych oraz nakaz kontynuowania postępowań wobec placówek pozaaptecznych reklamujących produkty lecznicze na podstawie dotychczasowych przepisów.

Usterki techniczne – brak precyzji w definicjach

Oprócz zarzutów natury konstytucyjnej, Biuro Legislacyjne wytyka projektowi szereg błędów techniczno-legislacyjnych. Jeden z nich dotyczy zakazu wykorzystywania w reklamie apteki wizerunku lub głosu osób z wykształceniem farmaceutycznym. Projekt Sejmu mówił ogólnie o naruszeniu zasad wykonywania „zawodu”. Eksperci nakazują doprecyzowanie, iż chodzi ściśle o „zawód farmaceuty lub technika farmaceutycznego”.

Inne uwagi dotyczą błędnych odesłań do przepisów zawierających już inne odesłania (złamanie § 157 Zasad techniki prawodawczej) oraz usunięcia zwykłej pomyłki językowej związanej z pisownią nazwy organu wielką literą.

Opinia Biura Legislacyjnego Senatu jednoznacznie wskazuje, iż choć cel nowelizacji jest słuszny i wymuszony prawem unijnym, to wykonanie go przez Sejm grozi wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego niekonstytucyjnych rozwiązań. Zdaniem ekspertów Senatu pozostawienie przepisów w obecnym kształcie groziłoby masowymi odwołaniami od decyzji inspektorów farmaceutycznych oraz podważaniem kar przed sądami administracyjnymi i Trybunałem Konstytucyjnym.

©MGR.FARM