Wielomiesięczne milczenie organów administracji publicznej to plaga, z którą od lat zmagają się polscy przedsiębiorcy. Szczególnie dotkliwe konsekwencje opieszałość urzędnicza wywołuje w branżach regulowanych, takich jak rynek farmaceutyczny. Tutaj czas reakcji organu nadzoru bezpośrednio przekłada się na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, planowanie inwestycji oraz koszty utrzymania placówek. Najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca (sygn. akt II GSK 952/26) stanowi istotny sygnał dla przedsiębiorców, którzy znajdują się w takiej sytuacji.
NSA nie tylko oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF), ale w pełni zaaprobował ocenę Sądu I instancji. Uznał, iż GIF dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i ukarał go grzywną w wysokości 20 000 zł.
Prawie dwa lata w szufladzie GIF…
Sprawa swój początek miała w 2023 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Szczecinie (ZWIF) decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. na wniosek spółki prowadzącej aptekę w Wałczu zmienił zezwolenie na jej prowadzenie. Od tej decyzji odwołanie złożyła Zachodniopomorska Okręgowa Izba Aptekarska w Szczecinie. Pismo wpłynęło do organu I instancji 3 lutego 2023 r., a już 10 lutego 2023 r. komplet akt wraz z odwołaniem przekazano do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), postępowanie odwoławcze powinno zostać zakończone w terminie jednego miesiąca. W tej konkretnej sprawie ustawowy termin do wydania decyzji przez GIF upływał więc z dniem 10 marca 2023 r. Tymczasem ostateczna decyzja organu odwoławczego zapadła dopiero 10 lipca 2025 r. Przekroczenie terminu wyniosło więc blisko 29 miesięcy. Organ potrzebował ponad dwóch lat i czterech miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję I instancji.
Jak ustaliły sądy obu instancji, GIF przez pierwsze 21 miesięcy (od lutego 2023 r. do listopada 2024 r.) nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Nie prowadzono postępowania wyjaśniającego, nie gromadzono dowodów i nie poinformowano strony o przyczynach zwłoki ani nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Dopiero w listopadzie 2024 r. organ zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a., po czym znowu zapadła wielomiesięczna cisza, przerwana dopiero w maju 2025 r. pytaniem skierowanym do ZWIF o uzupełnienie akt.
Skutki gospodarcze dla przedsiębiorcy i wyrok WSA
Pasywność Głównego Inspektora Farmaceutycznego wywołała bezpośredni, negatywny wpływ na sytuację spółki. Brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zmiany zezwolenia blokował bowiem rozpoznanie innego wniosku skarżącej – dotyczącego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki. O tym spiętrzeniu postępowań ZWIF poinformował GIF już w lutym 2023 r. Uniemożliwienie uporządkowania statusu prawnego apteki generowało znaczne koszty ekonomiczne oraz paraliżowało decyzje biznesowe przedsiębiorcy.
Zniecierpliwiony podmiot wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w wyroku z dnia 10 października 2025 r. (sygn. akt V SAB/Wa 51/25) umorzył postępowanie w zakresie nakazania wydania decyzji (ponieważ GIF wydał ją ostatecznie po wniesieniu skargi do sądu), ale orzekł, iż GIF dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto WSA wymierzył organowi grzywnę w wysokości 20 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna GIF: „To była sprawa skomplikowana”
Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył wyrok WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Swoją obronę oparł między innymi na kwestionowaniu ustaleń sądu i przeszacowaniu negatywnych skutków tak długiego postępowania.
Nie doszło do bezczynności, gdyż zwłoka wynikała ze „szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy”.
GIF w pierwszej kolejności zakwestionował samo ustalenie Sądu I instancji, iż w dacie wniesienia skargi organ w ogóle pozostawał w stanie bezczynności. Dowodził w skardze kasacyjnej, iż upływ czasu nie wynikał ze złej woli urzędników, a „zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z okoliczności niezależnych od organu, w tym w szczególności skomplikowanego charakteru sprawy”. W ocenie organu specyfika materii prawa farmaceutycznego oraz konieczność przeprowadzenia wieloaspektowej analizy prawnej uniemożliwiły szybsze podjęcie rozstrzygnięcia. Dlatego GIF stał na stanowisku, iż w sprawie „nie doszło do bezczynności organu”.
Bezczynność nie miała charakteru rażącego, a sąd błędnie obliczył terminy i pominął fakt wydania decyzji.
Równolegle podważał kwalifikowaną postać zarzucanego uchybienia, wywodząc, iż ewentualne przekroczenie terminów w żadnym wypadku nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Zaskarżonemu wyrokowi WSA zarzucono m.in. „pominięcie w sprawie istotnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, to jest potwierdzenia przyjęcia klienta zewnętrznego z 26 listopada 2024 r.” oraz „błędne obliczenie terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie okresu pozostawania organu w bezczynności”. GIF akcentował, iż po wydaniu decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie I instancji „całokształt okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż bezczynność organu nie miała charakteru kwalifikowanego”.
Wymierzenie grzywny w kwocie 20 000 zł było zbędne i stanowiło przekroczenie granic uznania sędziowskiego.
Trzecim filarem linii obrony była zdecydowana krytyka orzeczonej przez WSA grzywny w wysokości 20 000 zł, którą organ uznał za nieuzasadnioną i wygórowaną. GIF podnosił, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów poprzez „wymierzenie organowi grzywny mimo braku należytego rozważenia przesłanek wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zrealizowania celów postępowania, przez co wymierzenie grzywny stało się zbędne”. Ponadto zarzucono Sądowi „przekroczenie granic swobodnego uznania sędziowskiego i wymierzenie organowi rażąco wysokiej grzywny w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy”, w tym bez uwzględnienia „wysokości faktycznie poniesionej przez skarżącą opłaty” wynikającej z ustawy Prawo farmaceutyczne.
Sąd posługiwał się pojęciem „przewlekłości”, orzekając o „bezczynności”.
Główny Inspektor Farmaceutyczny sformułował również zarzuty procesowe zmierzające do podważenia formalnej schematy samego uzasadnienia wyroku WSA. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez „sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z treścią rozstrzygnięcia, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania”. GIF wytykał przy tym Sądowi usterkę pojęciową polegającą na posługiwaniu się w uzasadnieniu terminem przewlekłości zamiast bezczynności, przekonując, iż wskutek tych rozbieżności „zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej”.
Opóźnienie w sprawie odwoławczej nie wywołało trwałych negatywnych skutków.
Ostatnim elementem argumentacji GIF – podtrzymanym w pismach procesowych tuż przed rozprawą kasacyjną – była próba wykazania braku negatywnych następstw opóźnienia dla strony skarżącej. Organ wniósł o „dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów” obejmujących decyzję ZWIF z 21 lipca 2025 r. „dotyczącą wygaszenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej” oraz „oświadczenie strony o zrzeczeniu się prawa do odwołania”. W ten sposób GIF starał się przekonać Sąd, iż sytuacja prawna apteki została ostatecznie uregulowana zgodnie z intencją spółki, co miało potwierdzać brak uciążliwości gospodarczej po stronie przedsiębiorcy
NSA: Bezczynność jest kategorią obiektywną
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2026 r. (II GSK 952/26) w całości oddalił skargę kasacyjną organu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd odniósł się do fundamentalnych pojęć prawa administracyjnego, wskazując, iż ocena, czy organ pozostaje w bezczynności, ma charakter ściśle obiektywny i wynika z samego faktu upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy.
– Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji w terminie. Upływ terminu załatwienia sprawy jest okolicznością obiektywną. Jest to jedyna przesłanka, którą ustawodawca wskazuje definiując bezczynność. Nie ma zatem żadnego znaczenia z jakiego powodu organ uchybił terminowi, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczynił się skomplikowany charakter sprawy, sama strona lub inne przyczyny – wskazywał Sąd.
Tym samym NSA rozprawił się z powszechną praktyką urzędniczą polegającą na tłumaczeniu opóźnień „stopniem skomplikowania materii” w sytuacji, gdy organ nie podejmuje czynności ani nie zawiadamia strony o przesunięciu terminu na podstawie art. 36 k.p.a.
Kiedy bezczynność staje się „rażąca”?
NSA przypomniał też, iż o rażącym charakterze decyduje stan, którego nie da się pogodzić z zasadami praworządności i państwa prawa. Sąd wskazał na naczelną zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).
– Ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, czy też pozostawania w bezczynności. Organ administracji publicznej będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności (…) winien w taki sposób i terminie je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować zasadę szybkości postępowania – punktował Sąd.
Oceniając konkretną postawę Głównego Inspektora Farmaceutycznego, NSA uznał ponad dwudziestokrotne przekroczenie terminu przy braku jakichkolwiek działań przez pierwsze 21 miesięcy za dyskwalifikujące.
– Stwierdzone w niniejszej sprawie ponad dwudziestokrotne przekroczenie ustawowego terminu stanowi naruszenie na tyle istotne, iż zasadnie zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skoro z akt sprawy administracyjnej wynika, iż organ odwoławczy przez pierwsze 21 miesięcy nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy… – czytamy w orzeczeniu.
Grzywna 20 000 zł – sankcja represyjna i prewencyjna
Kluczowym elementem rozstrzygnięcia jest utrzymanie w mocy sankcji finansowej nałożonej na urząd. GIF zarzucał Sądowi I instancji przekroczenie granic uznania sędziowskiego. NSA odrzucił tę argumentację, przypominając podwójną funkcję grzywny.
– Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną – ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. (…) Przy ustalaniu wysokości grzywny powinny być wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy związane z postawą organu pozostającego w bezczynności i skutkami społecznymi naruszenia przez niego prawa… – przypomniał Sąd.
NSA uznał, iż WSA słusznie uwzględnił fakt, iż bezczynność GIF-u bezpośrednio paraliżowała działalność gospodarczą przedsiębiorcy. Wymierzona grzywna mieściła się w granicach ustawowych (do 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia) i była w pełni adekwatna do skali uchybień organu.
Odnosząc się do użycia pojęcia „przewlekłość” w uzasadnieniu WSA, NSA wyjaśnił, iż stanowiło to jedynie drobną usterkę językową bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem Sąd I instancji ewidentnie badał i przypisał organowi bezczynność.
Praktyczne skutki wyrpoku dla przedsiębiorców
Wyrok NSA w sprawie II GSK 952/26 niesie istotne nauki dla obrotu prawnego i gospodarczego:
- Bezczynność to kategoria obiektywna: Decyduje sam upływ terminu. Przedsiębiorca składający skargę nie musi badać ani dowodzić subiektywnych motywacji urzędników.
- Skomplikowany charakter sprawy nie usprawiedliwia milczenia: Bez formalnego przedłużenia terminu w trybie art. 36 k.p.a. organ nie może powoływać się przed sądem na trudność sprawy.
- Surowe kary za paraliż biznesowy: Skutki ekonomiczne bezczynności (np. koszty utrzymywania niewykorzystywanej placówki) uzasadniają wymierzanie dolegliwych grzywien dyscyplinujących urzędy.
