NSA: Przekroczenie limitu 1% aptek po wydaniu zezwolenia bez konsekwencji

Czy Główny Inspektor Farmaceutyczny ma prawo cofnąć wydane wcześniej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dlatego, iż podmiot prowadzący aptekę lub powiązana z nim grupa kapitałowa przekroczyła limit 1% aptek w województwie? Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2026 r. (sygn. akt II GSK 1293/23) uznał, że… nie. Sąd stanął na stanowisku, iż kryteria antykoncentracyjne z art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego są badane wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia i nie stanowią podstawy do represyjnego odebrania uprawnień w trybie art. 37ap ust. 1 pkt 2.

Granice koncentracji rynku aptecznego

Sprawa trafiła do NSA na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Związek Aptekarzy Pracodawców Polskich Aptek. Organizacja ta domagała się cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanego spółce Apteka V. Sp. z o.o. z siedzibą w Goleniowie.

Zdaniem ZAPPA w wyniku przemian właścicielskich lub powiązań kapitałowych doszło do sytuacji, w której podmiot kontrolowany lub grupa kapitałowa przekroczyła dopuszczalny progiem ustawowym limit prowadzenia ponad 1% aptek ogólnodostępnych na terenie danego województwa. Tym samym przestała spełniać wymóg z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. Organizacja argumentowała, iż warunki uzyskania zezwolenia nie mogą być traktowane wyłącznie jako wymóg do momentu jego wydania. W ocenie ZAPPA powinny być spełniane ciągle – przez cały okres prowadzenia działalności. W konsekwencji, przekroczenie tego progu miało obligować organy inspekcji farmaceutycznej do zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego i cofnięcia zezwolenia.

Zarówno Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, jak i Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówiły jednak cofnięcia zezwolenia aptece. Umorzyły też postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 lutego 2023 r. (sygn. akt V SA/Wa 661/22), co skłoniło ZAPPA do złożenia skargi kasacyjnej do NSA.

Warunki wydania a warunki prowadzenia działalności

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni utrzymał w mocy zaskarżony wyrok i oddalił skargę kasacyjną. Sąd wskazał, iż dokonana przez ZAPPA interpretacja przepisów Prawa farmaceutycznego jest nieprawidłowa. Opiera się bowiem na błędnym utożsamieniu przesłanek wydania zezwolenia z warunkami jego cofnięcia.

Rozstrzygając spór, NSA zwrócił uwagę na precyzyjne sformułowania ustawowe. Przepisy antykoncentracyjne zawarte w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego posługują się kategorycznym zwrotem: „zezwolenia nie wydaje się, jeżeli…”. Wskazuje to jednoznacznie na etap postępowania, w którym norma ta ma zastosowanie.

– Przepisy art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. regulują negatywne przesłanki udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, posługując się zwrotem 'zezwolenia nie wydaje się, o ile …’ i mogą być stosowane tylko w postępowaniu o udzielenie takiego zezwolenia – zaznaczył NSA.

Z kolei norma z art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego obliguje organ do cofnięcia zezwolenia wtedy, gdy przedsiębiorca „przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu”. NSA kategorycznie wykluczył jednak możliwość zastosowania tego artykułu do ograniczeń antykoncentracyjnych z art. 99 ust. 3.

– Przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. wskazując na przesłankę cofnięcia zezwolenia obejmującą 'przestanie spełniania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu’ nie odsyła do przesłanek udzielenia zezwolenia, również tych z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Zatem z powodów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. nie można domagać się cofnięcia podmiotowi udzielonego już zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – czytamy w orzeczeniu.

Trwałość decyzji…

Drugim istotnym filarem rozstrzygnięcia NSA była analiza charakteru prawnego samej decyzji o cofnięciu zezwolenia. Sąd przypomniał, iż cofnięcie zezwolenia jest sankcją i środkiem o charakterze represyjnym. To decyzja drastycznie ingerująca w sferę praw nabytych przedsiębiorcy oraz ograniczająca swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowaną w art. 22 Konstytucji RP.

Sąd wyjaśnił, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 KPA) wynika zakaz wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć, o ile ustawa wyraźnie i jednoznacznie tego nie przewiduje.

– Warunki wykonywania działalności gospodarczej (w tym również na podstawie zezwolenia) nie są – bez wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy – warunkami udzielenia zezwolenia. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej tworzy tytuł do korzystania z jej cechy trwałości; cechę tę należy rozumieć jako zakaz ingerencji w byt decyzji, o ile przepis ustawowy wyraźnie na to nie pozwala – uznał Sąd.

…i ochrona wolności gospodarczej

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się też do konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej i ścisłej wykładni przepisów sankcyjnych.

– Przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. jest regulacją o charakterze represyjnym. Przewiduje cofnięcie zezwolenia, a więc pozbawia adresata zezwolenia tytułu do wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc ingerencję w sferę praw przedsiębiorcy. Jego zakres przedmiotowy nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej; przeciwnie, jako wyjątek wprowadzający ograniczenie wolności gospodarczej, o jakim mowa w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (…) musi podlegać wykładni ścisłej – czytamy w wyroku.

NSA poparł swoje stanowisko odwołaniem do ustalonej linii orzeczniczej (m.in. wyroków NSA o sygn. II GSK 518/23, II GSK 2738/21 oraz II GSK 3537/17). Jednoznacznie wynika z niej, iż przepisy Prawa farmaceutycznego nie nakazują utrzymywania wymagań uzyskania zezwolenia przez cały okres prowadzenia apteki pod rygorem jego odebrania. Sąd zauważył także, iż sam ustawodawca miał tego świadomość, o czym świadczą dawne prace legislacyjne (m.in. projekt wprowadzający art. 99a p.f. w druku sejmowym nr 1775 z 2007 r.), w których wprost wskazywano, iż dotychczasowy art. 99 ust. 3 regulował „jedynie etap wydawania zezwoleń”.

Artykuły prasowe bez wpływu na wyrok sądu

Ciekawym aspektem formalnym postępowania przed NSA był jeden z wniosków dowodowych złożonych przez ZAPPA. Związek wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z czterech artykułów prasowych (dotyczących m.in. zamykania prywatnych aptek i konkurencji z sieciami). Miały one potwierdzić okoliczność „szkodliwości społeczno-gospodarczej” stanowiska sądów I instancji.

1. Przez 4 lata prawie 4 tysiące farmaceutów musiało zamknąć swoje apteki (z dnia 18 marca 2020 r.),
2. Aptekarze mają dość. Głośno mówią o patologiach w aptekach (z dnia 19 lutego 2019 r.),
3. Upadają prywatne apteki. Nie wytrzymują konkurencji z sieciami (z dnia 7 lutego 2014 r.)
4. Połowie małych aptek grozi upadłość (z dnia 8 sierpnia 2010 r.),

Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten jednak zdecydowanie oddalił, przypominając, na czym polega rola sądownictwa administracyjnego.

– Już teza dowodowa sformułowana przez Z. wskazuje, iż dowody te pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, skoro rolą sądu była wyłącznie ocena legalności zaskarżonej decyzji. Stopień zadowolenia pewnej partii przedsiębiorców z wykładni prawa prezentowanej przez sądy nie mógł więc być okolicznością mającą znaczenie dla wyniku sprawy – czytamy w wyroku.

Dalsze umacnianie linii orzeczniczej?

Wyrok NSA z 17 września 2026 r. (II GSK 1293/23) umacnia dotychczasową linię orzeczniczą w sprawach dotyczących przekroczenia proku 1% aptek w województwie. Wskazuje on, iż udzielone zezwolenie na prowadzenie apteki stanowi trwałe prawo podmiotu i nie może być cofnięte tylko dlatego, iż w późniejszym okresie powiązana z nim grupa kapitałowa przekroczyła regionalny próg koncentracji.

NSA wskazuje też, iż WIF oraz GIF nie posiadają podstawy prawnej do badania progów antykoncentracyjnych z art. 99 ust. 3 p.f. w postępowaniach dotyczących cofania zezwoleń w trybie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. Każde takie postępowanie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jeżeli wola polityczna ustawodawcy miałaby zmierzać do objęcia limitami antykoncentracyjnymi również etapu wykonywania działalności, wymuszałoby to wprowadzenie wyraźnych i jednoznacznych zmian w ustawie Prawo farmaceutyczne. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie woli ustawodawcy rozszerzającą wykładnią przepisów sankcyjnych przez organy administracji