Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, a prawo do ochrony tymczasowej

Decyzja inspekcji farmaceutycznej o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej to ostateczna i najbardziej dotkliwa kara dla przedsiębiorcy. Najczęściej jest ona efektem tak rażących naruszeń, iż dalsze funkcjonowanie placówki jest uznawane za niebezpieczne dla zdrowia publicznego. Trzeba jednak pamietać, iż przedsiębiorcy zawsze od takiej decyzji przysługuje odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Obszerne i szczegółowe postępowanie administracyjno-sądowe na dowieść, iż decyzja inspekcji była słuszna. W rezultacie ostateczna staje się ona dopiero w momencie potwierdzenia jej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Od momentu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki przez wojewódzkiego inspektora farmaceutyczne, do momentu wydania wyroku przez NSA może niekiedy minąć choćby kilka lat. W tym czasie, właściciel apteki cały czas może liczyć na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Niektórzy z nich mogą jednak do tego momentu nie dotrwać. W obecnych realiach decyzje o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki mają bowiem rygor natychmiastowej wykonalności. W rezultacie przedsiębiorca z dnia na dzień musi zamknąć aptekę, co nierzadko oznacza rychłą likwidację firmy oraz zwolnienia pracowników. Dostęp do leków tracą też okoliczni pacjenci.

Wstrzymanie decyzji o cofnięciu zezwolenia

W takich sytuacjach rodzi się więc pytanie czy do momentu wyroku NSA przedsiębiorca nie powinien mieć prawa do prowadzenia dalej swojej działalność w sposób nieprzerwany? Szansą na takie rozwiązanie jest instytucja ochrony tymczasowej zagwarantowana w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Jej zastosowanie może być instrumentem chroniącym aptekę przed nieodwracalną zapaścią finansową zanim zapadnie ostateczny wyrok NSA. Zasady przyznawania takiej ochrony budzą jednak pewne kontrowersje – czego dowodem nie niedawne postanowienie NSA.

Dokładnie 9 lipca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie (sygn. akt II GZ 270/26), które rzuca więcej światła na realia stosowania ochrony tymczasowej w postępowaniach dotyczących cofania zezwoleń na prowadzenie aptek. NSA poddał wnikliwej ocenie praktykę sądów wojewódzkich polegającą na powierzchownym oddalaniu wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji GIF o cofnięciu aptece zezwolenia. Sąd kasacyjny sprzeciwił się też pewnemu automatyzmowi w takich sytuacjach i nakazał ponowne badanie indywidualnej sytuacji skarżącej apteki.

Jednoosobowa spółka na krawędzi upadłości

Sprawa rozpatrywana przez NSA dotyczyła spółki z Wrocławia, która od 2003 r. zajmowała się wyłącznie prowadzeniem apteki ogólnodostępnej. Decyzją z 15 października 2025 r. GIF cofnął spółce zezwolenie na prowadzenie jej jedynej placówki, co doprowadziło do natychmiastowego zaprzestania działalności. Skarżąca wiodła spór przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała na szereg krytycznych konsekwencji rozstrzygnięcia:

• Pozbawienie jedynego źródła przychodów: Apteka stanowiła wyłączny przedmiot działalności Spółki, która została zmuszona do funkcjonowania z oszczędności.
• Wysokie koszty stałe: Mimo braku przychodów Spółka ponosiła koszty najmu lokalu (umowy nie można było wypowiedzieć w trakcie postępowania) oraz wynagrodzenia pracowników.
• Groźba upadłości: Brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań rodził bezpośrednie ryzyko restrukturyzacji lub upadłości.
• Konieczność utylizacji leków: Brak sprzedaży doprowadził do przeterminowania i konieczności utylizacji asortymentu o znacznej wartości.
• Interes pacjentów i straty wizerunkowe: Unieruchomienie apteki uniemożliwiło dokończenie realizacji recept częściowo zrealizowanych (co jest niedopuszczalne w innej aptece), godząc w pacjentów i reputację firmy.

Postanowieniem z 11 lutego 2026 r. (sygn. akt V SA/Wa 3592/25) WSA w Warszawie odmówił jednak wstrzymania wykonania decyzji. Sąd I instancji uznał, iż argumenty Spółki odwołują się jedynie do zwykłych następstw wykonania decyzji, które nie uzasadniają znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków. WSA podniósł, iż skutek w postaci zaprzestania działalności już nastąpił, a wywody dotyczące pacjentów wykraczają poza granice wniosku.

Spółka zaskarżyła postanowienie WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, iż dolegliwości będące „normalnym skutkiem” decyzji cofającej zezwolenie nie mogą stanowić podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał też zignorować fakt, iż w obecnym stanie prawnym cofnięcie zezwolenia oznacza trwałe wyeliminowanie podmiotu z rynku. Spółka zarzuciła też WSA pominięcie przedłożonych dowodów finansowych i sporządzenie uzasadnienia o charakterze blankietowym.

Rozstrzygnięcie i wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Okazuje się, iż Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zażalenie Spółki, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA poddał krytyce między innymi lakoniczność argumentacji WSA.

– …ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy – wskazał NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił też automatyczne uznawanie skutków decyzji za „zwykłe następstwa” wyłączające ochronę tymczasową.

– Nie znajduje więc uzasadnienia pogląd Sądu I instancji, iż skoro z istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika konieczność zaprzestania działalności i jest to normalny (zwykły) skutek realizacji decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to co najmniej ograniczona jest możliwość wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. W świetle powołanego przepisu Sąd ma obowiązek zbadania, czy wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie wyjątkowych i nadzwyczajnych cech indywidualnej sytuacji adresata cofniętego zezwolenia lub innych podmiotów dotkniętych skutkami decyzji cofającej, które mogą być zakwalifikowane jako prowadzące do wypełnienia przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a. – czytamy w postanowieniu NSA.

Ponadto NSA precyzyjnie zdefiniował prawidłowe rozumienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.:

– Przesłanki te odwołują się do nadzwyczajnych ze swej istoty okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub po dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków – czytamy w uzasadnieniu.

Co zmienia to postanowienie?

Najnowsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomina o obowiązku zindywidualizowanej oceny każdego wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Sądy nie mogą ich zbywać szablonowym sformułowaniem o „zwykłych skutkach”. Mają obowiązek przeanalizować bilans finansowy, koszty stałe i straty majątkowe. Poza tym fakt, iż apteka zaprzestała działalności stosując się do decyzji GIF pod rygorem sankcji, nie powoduje bezprzedmiotowości wniosku o ochronę tymczasową.

Innymi słowy Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2026 r. sprzeciwia się bezrefleksyjnemu oddalaniu wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji GIF. NSA przypomniał, iż sąd administracyjny ma obowiązek rzetelnie zbadać indywidualną sytuację przedsiębiorcy.