W lipcu 2025 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-715/23 (Farmacija d.o.o. przeciwko Občina Benedikt). Rzuca on nowe światło na status prawny działalności aptekarskiej w kontekście unijnego prawa zamówień publicznych i koncesji. Orzeczenie to rozstrzyga wieloletni spór o to, czy prowadzenie apteki jest usługą o charakterze niegospodarczym, czy też podlega rygorom przejrzystości adekwatnym dla koncesji na usługi społeczne.
Tło sporu: Gmina, apteka i brak przetargu
Sprawa swój początek miała w Słowenii, gdzie funkcjonuje ściśle uregulowany sytem wydawania koncesji na apteki. Opiera się na on modelu geograficzno-demograficznym, który ma na celu zapewnienie równomiernego dostępu do leków na terenie całego kraju. Proces otwarcia apteki nie zaczyna się od wniosku farmaceuty o wydanie koncesji. Najpierw to gmina ogłasza publiczny przetarg (konkurs) na wykonywanie działalności aptecznej. Gmina podejmuje decyzję o potrzebie nowej apteki na podstawie planu opieki zdrowotnej Republiki Słowenii. Przed ogłoszeniem przetargu gmina musi uzyskać opinię od Izby Aptekarskiej (Lekarniška zbornica Slovenije) oraz Instytutu Ubezpieczeń Zdrowotnych (ZZZS).
- Liczba mieszkańców: W obszarze planowanej apteki musi mieszkać co najmniej 6000 osób.
- Odległość: Minimalna odległość od istniejącej już apteki to 400 metrów w miastach i 5 kilometrów na obszarach wiejskich.
W sprawie rozpatrywanej przez TSUE gmina Benedikt wydała zezwolenie na prowadzenie apteki na swoim terenie, nie publikując wcześniej ogłoszenia przetargowego o koncesji. Decyzja ta została zaskarżona przez spółkę Farmacija d.o.o., która podniosła, iż gmina w istocie udzieliła koncesji na świadczenie usług z pominięciem procedur wynikających z dyrektywy 2014/23/UE w sprawie udzielania koncesji.
Głównym problemem prawnym była interpretacja charakteru działalności apteki. Słoweńskie prawo krajowe uznawało bowiem opiekę zdrowotną, w tym działalność farmaceutyczną, za „usługę o charakterze niegospodarczym świadczoną w interesie ogólnym”. Taka kwalifikacja, zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23, oznaczałaby wyłączenie tej działalności spod unijnych reguł udzielania koncesji.
Usługa gospodarcza czy misja publiczna?
Trybunał musiał odpowiedzieć na pytanie, czy działalność polegająca na odpłatnym wydawaniu leków oraz udzielaniu porad farmaceutycznych mieści się w pojęciu usług o charakterze niegospodarczym. Państwa członkowskie posiadają wprawdzie szeroką swobodę w definiowaniu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jednak pojęcia te na gruncie prawa unijnego muszą być interpretowane w sposób autonomiczny.
– Jedynym kryterium rozstrzygającym dla uznania działalności takiej apteki za usługę o charakterze gospodarczym jest bowiem kryterium, zgodnie z którym usługi związane z rzeczoną działalnością są świadczone za wynagrodzeniem – podkreślił w uzasadnieniu TSUE.
Trybunał wskazał, iż fakt finansowania aptek ze środków publicznych (np. z ubezpieczenia zdrowotnego) lub opieranie systemu na zasadzie solidarności nie pozbawia działalności aptekarskiej jej gospodarczego charakteru. Skoro apteka wydaje produkty lecznicze odpłatnie – czy to bezpośrednio od pacjenta, czy poprzez system refundacji – to wykonuje działalność gospodarczą w rozumieniu art. 56 TFUE.
– …działalność polegająca na prowadzeniu apteki (…) nie wchodzi w zakres pojęcia »usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym«, o którym mowa w tym przepisie [art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23] – orzekł TSUE.
Apteki jako usługi społeczne
Odrzucenie tezy o niegospodarczym charakterze aptek nie oznacza jednak, iż każda koncesja na prowadzenie apteki musi być udzielana w ramach najbardziej rygorystycznych procedur przetargowych. Trybunał wskazał na art. 19 dyrektywy 2014/23, który wprowadza tzw. „reżim łagodniejszy” dla określonych kategorii usług.
W załączniku IV do dyrektywy wymieniono usługi zdrowotne, społeczne i powiązane, w tym wprost „usługi farmaceutyczne” objęte kodem CPV 85149000-5. Oznacza to, iż choć prowadzenie apteki jest działalnością gospodarczą, to ze względu na jej specyfikę i znaczenie dla zdrowia publicznego, podlega ona uproszczonym zasadom udzielania koncesji.
Kluczowe obowiązki instytucji zamawiającej (np. gminy) w tym reżimie obejmują:
- Poinformowanie o zamiarze udzielenia koncesji poprzez publikację ogłoszenia.
- Poinformowanie o wynikach postępowania.
- Zapewnienie przestrzegania podstawowych zasad traktatowych: przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji.
Implikacje dla samorządów i rynku farmaceutycznego
Wyrok TSUE w sprawie C-715/23 ma fundamentalne znaczenie dla praktyki administracyjnej. Samorządy w Słowenii nie mogą już arbitralnie przyznawać zezwoleń na prowadzenie aptek (jeśli przybierają one formę koncesji na usługi), powołując się jedynie na ich status jednostek ochrony zdrowia.
Najważniejsze wnioski płynące z orzeczenia:
- Konieczność zachowania przejrzystości: choćby jeżeli gmina dąży do zapewnienia mieszkańcom dostępu do leków w regionach słabiej zurbanizowanych, proces wyboru podmiotu prowadzącego aptekę musi być przejrzysty i otwarty dla zainteresowanych wykonawców.
- Odpłatność definiuje charakter usługi: Cel społeczny (ochrona zdrowia) i zasada solidarności nie zdejmują z aptek statusu przedsiębiorców. „Działalność farmaceutyczna jest publiczną opieką zdrowotną”, ale realizowaną za wynagrodzeniem.
- Zastosowanie dyrektywy koncesyjnej: jeżeli umowa między gminą a apteką wiąże się z przeniesieniem ryzyka operacyjnego na aptekarza (brak gwarancji odzyskania kosztów z samej umowy z gminą), mamy do czynienia z koncesją podlegającą pod dyrektywę 2014/23.
Apteki i unijne prawo
Orzeczenie Trybunału w sprawie Farmacija d.o.o. kończy spekulacje dotyczące możliwości całkowitego wyłączenia usług aptecznych spod unijnego prawa zamówień i koncesji na podstawie ich „niegospodarczego” charakteru. Choć państwa członkowskie zachowują swobodę w organizacji systemów ochrony zdrowia, nie mogą ignorować faktu, iż apteki funkcjonują na rynku.
Złoty środek, jaki wskazał TSUE – uznanie aptek za usługi społeczne podlegające łagodniejszemu reżimowi – pozwala na zachowanie balansu między potrzebą zapewnienia powszechnego dostępu do leków a wymogami sprawiedliwej konkurencji i przejrzystości wydatkowania środków publicznych. Dla lokalnych włodarzy oznacza to konieczność weryfikacji dotychczasowych procedur przyznawania zezwoleń i dostosowania ich do standardów publikacji ogłoszeń wymaganych przez prawo unijne.
Źródło:
- Opracowano na podstawie wyroku TSUE z dnia 10 lipca 2025 r w sprawie C‑715/23
